Legislazione e Giurisprudenza, Processo del lavoro -  Redazione P&D - 2014-04-14

L'ART. 445 BIS CPC: NORMA SBAGLIATA O FRAINTESA? - Patrizia MORABITO

L"ART. 445 BIS cpc: UNA NORMA SBAGLIATA O UNA NORMA FRAINTESA?

Il legislatore, nel dichiarato (e forse disperato) tentativo di porre rimedio alla lentezza dei processi in materia di assistenza e previdenza, e di deflazionare il relativo contenzioso (così l"art 38 DL n 98/2011, conv. in L. n 111/2011) causato anche dall"eccessiva – e patologica- concentrazione di essi in alcune aree del territorio nazionale, ha provato a dare un "colpo d"ala" , ridisegnando con l"art 445 bis cpc il processo previdenziale. L"idea scommetteva su alcuni dati di esperienza: le controversie previdenziali nascevano quasi sempre dal forte conflitto delle parti sull"accertamento sanitario, risolutivo del giudizio, mentre numericamente assai più esiguo era il contenzioso che nasceva dall"incertezza sugli altri requisiti, cd. "socioeconomici".

Iinoltre innumerevoli processi affollavano le Sezioni Lavoro delle Corti di Appello – anche qui accumulando carichi e ritardi – : questo secondo aspetto critico era favorito dal dettato dell"art 149 disp. att. cpc, a mente del quale gli aggravamenti successivi entravano a pieno titolo nel processo in corso. Ed incoraggiavano decisamente l"appello: l"invalidità che non si era consolidata in primo grado si sarebbe consolidata in seguito, ed i tempi (spesso lunghi) necessari per giungere alla sentenza di secondo grado giocavano a favore dell"invalido appellante. Quindi – ha forse ingenuamente pensato il legislatore del 2011- sarebbe bastato intervenire con decisione su questi due aspetti critici, consegnando ai giudici uno strumento potenzialmente capace – se correttamente gestito- di evitare la sentenza, noto "collo di bottiglia" ed ostacolo ad ogni velocizzazione del processo anche in materia previdenziale.

Ha così stabilito di "anticipare" obbligatoriamente (a pena di improcedibilità) l"accertamento sanitario nelle controversie ex art 442 e ss cpc , garantendone l"espletamento sotto il controllo del giudice e con un CTU dallo stesso nominato, per favorire la risoluzione della conflittualità, e offrire alle parti la possibilità di "omologare" l"esito dell"accertamento. L"intento era di evitare l"avvio di un buon numero di ordinari processi di merito, sperando nella capacità dell"indagine peritale di chiarire la questione "centrale", l"esistenza dello stato d"invalidità ed il suo consolidamento.

In ogni caso, se non si fosse pervenuti all"omologa, chi avesse ritenuto necessario il processo di merito avrebbe dovuto espressamente contestare gli esiti dell"accertamento sanitario già svolto, a pena di inammissibilità : la regola aveva l"evidente intento di richiamare l"attenzione, obbligare ad una seria valutazione dell"effettiva insuperabile criticità dell"ATP già espletato, insomma evitare il ricorso al processo di merito per mero ed acritico automatismo.

La situazione in cui l"INPS – e non il privato - avesse avuto interesse ad avviare il processo di merito (per contestare l"ATP ed impedire l"omologa) non trasformava l"azione, che sarebbe rimasta l"azione ordinaria di tutela dei diritti di cui al primo comma dell"art 445 bis cpc , seppur a parti solo formalmente "invertite", vedendo nell"apparente ricorrente il resistente "sostanziale". Ma sarebbe bastato raccogliere l"elaborazione della giurisprudenza (per altri casi nei quali le parti processuali sono solo formalmente invertite) per lasciare in capo al privato – ricorrente in senso sostanziale, ancorché chiamato nel giudizio avviato dall"INPS - tutti gli oneri di allegazione e prova, nonché l"interesse ad agire propri dell"attore nel processo previdenziale. La regolazione delle spese avrebbe evitato "abusi" degli strumenti posti a disposizione delle parti, soggetti a condizioni di procedibilità ed ammissibilità per ridurre al minimo le sentenze e favorire le omologhe.

Garantita così l"effettività della tutela giurisdizionale dei diritti, il legislatore, ritenendo – del tutto ragionevolmente - che la materia, già più volte definita "a basso tasso di giuridicità" si prestasse ad un contenimento delle possibilità di ricorso al giudice, ha sancito l" inappellabilità della decisione di merito. Del resto, così aveva già fatto per i processi di opposizione alla stima (affidati in un unico grado alle Corti di Appello e con rito celere ed agile), forte dell"ormai consolidata certezza che il doppio grado di giudizio non trovasse garanzia costituzionale.

La novità era coraggiosa, di forte impatto, capace di dare una svolta, e non solo al contenzioso previdenziale/assistenziale, ma di riflesso al contenzioso "lavoristico" nel suo complesso. Infatti, se i giudici di primo grado fossero stati sollevati dalla redazione di numerose sentenze  previdenziali/assistenziali (costituenti, in buona parte degli uffici giudiziari, oltre il 50-60% delle definizioni totali), avrebbero potuto dedicarsi al contenzioso di altra natura, definire molto più rapidamente le altre cause, quelle in materia di lavoro, di pubblico impiego, ed il complesso contenzioso cd "contributivo". E le Corti di Appello – liberate dal contenzioso "sanitario" in attesa di aggravamento - avrebbero visto finalmente alleggeriti i loro carichi, ed avrebbero potuto accelerare la definizione delle altre controversie.

Ma il legislatore non aveva fatto i conti con le forti resistenze che - forse del tutto inconsapevolmente - scatenano le novità, foriere di interpretazioni talora imprevedibili. L"art. 445 bis cpc, norma per vero tecnicamente tutt"altro che perfetta e non priva di criticità, fu accolta da subito con grandi contestazioni e proteste dalla giurisprudenza di merito, che la tacciò anche di privare il giudice del suo potere decisionale. Il timore scatenato dalla riforma non mancò di produrre i suoi frutti, suggerendo interpretazioni capaci nei fatti di "arginare" la portata innovativa del nuovo sistema, e di sopprimerne del tutto la potenzialità acceleratoria, creando un affastellarsi di processi, trasformando una norma a vocazione deflattiva in una disposizione foriera della moltiplicazione delle cause, ben lontana dall" assicurare la tutela di diritti in tempi ragionevoli.

Insomma, un netto peggioramento della situazione preesistente, con buona pace degli intendimenti espressi dal legislatore. Come sia stato possibile realizzare questo risultato è presto detto: parte della giurisprudenza di merito, e poi anche quella di legittimità (cfr Cass. Sez. Lav. Sent. N. 6010, 6084, 6085 tutte del 2014) hanno sdegnosamente scansato – pur senza neppure esaminarla né confutarla - la tesi secondo cui l"ATP fosse una mera "anticipazione" di un solo eventuale processo di merito, finalizzato alla realizzazione del diritto, la cui sentenza sarebbe stata inappellabile.

Hanno invece sposato senza incertezze la tesi dell"accertamento in fasi processuali successive e di fatto autonome, addirittura scardinando il legame fra l"ATP ed il processo di merito, di cui lo stesso ATP era dichiarato "condizione di procedibilità" (così ribadendo lo strettissimo collegamento funzionale, da sé idoneo ad escludere sostenibilità alle contrarie argomentazioni).

È stato così teorizzato che l"ATP non dovesse rispondere all"interesse ad agire rispetto al diritto azionabile, ed al processo di merito concretamente esperibile, e che invece potesse essere chiesto da chiunque, anche da chi non avesse alcuna prospettiva di poter realizzare un diritto; anche da chi, per ipotesi, non avesse mai proposto domanda amministrativa, non avesse neppure requisiti sociosanitari, di età , e così via.

Non solo: a ciò si è aggiunta l"ulteriore affermata scissione della fase dell"accertamento da quella della condanna, poiché si è sostenuto – anche qui senza incertezze - che il processo di merito instaurato dopo l"ATP avrebbe potuto pronunziare solo sul requisito sanitario. E poiché la sentenza di mero accertamento non avrebbe garantito nessuna realizzazione coattiva del diritto, al cospetto di un debitore riottoso ed inadempiente, per giungere alla condanna esecutiva ... sarebbe stato necessario azionare un terzo processo!

Non ha fatto breccia nell"irresistibile avanzata dei fautori delle tre fasi neppure l"assenza nel testo di legge di evidenti ed univoci appigli testuali, che sarebbero stati assolutamente necessari per giustificare così rilevanti deroghe a principi fondamentali e consolidati. Non sono state ascoltate le voci critiche che pur si sono levate, notando che nessuna legge - e meno che mai l"art 445 bis cpc - avessero ancora inteso abrogare l"art. 100 del cpc; che non era stata neppure abrogata la regola che imponeva la domanda amministrativa previdenziale per accedere al processo; che l"art. 445 bis cpc non dichiarava che i processi di merito dovessero diventare due; né che fosse ammissibile la domanda di accertamento di meri fatti (quali il requisito sanitario).

Non è stato neppure considerato il danno economico che sarebbe scaturito all"ente previdenziale dal business innescato dal ricorso all"ATP di tutti coloro che – magari invalidi solo per l"avanzata età, pur non avendo alcuna ragione per pretendere una prestazione, non avendo alcun diritto da vantare né avendo presentato alcuna domanda amministrativa -, avrebbero potuto chiedere un accertamento di invalidità tanto prevedibilmente positivo, quanto processualmente inutile, fruttuoso solo per l"avvocato ed il CTU, per il pagamento dei compensi cui sarebbe stato condannato - secondo il principio della soccombenza – l"ente previdenziale.

Così come non è stato in alcun modo esaminato l"altrettanto grave – ed anche questo ingiustificato – danno che avrebbero subito gli uffici giudiziari , già in forte sofferenza per carenze di organici e ritardi nella trattazione di processi - che avrebbero dovuto fronteggiare una domanda di ATP potenzialmente elevata e non sostenuta da alcun interesse ad agire né da alcuna prospettiva di utilizzabilità processuale degli accertamenti sanitari, comunque onerosi e dispendiosi, e delle innumerevoli storture che siffatto meccanismo avrebbe determinato.

Ciò nonostante, ed in assenza di univoci dati testuali che giustificassero tale ricostruzione , si è attribuita asetticamente al "legislatore" la volontà di realizzare siffatto sistema, "evidentemente confidando che ciò conduca ad una più rapida definizione delle relative controversie"! (così nelle citate decisioni di legittimità nn. 6010, 6084 e 6085).

Ma se il legislatore impone un sistema contrastante con le garanzie costituzionali, ad eliminare le norme illegittime provvede la Corte Costituzionale, se investita dai giudici remittenti. Questa volta non è stato minimamente considerato, neppure dalla giurisprudenza di legittimità, il più grave ed evidente corollario della preferita ricostruzione, e cioè che rendendo necessarie tre fasi processuali per ottenere il primo titolo esecutivo (ATP, giudizio di merito di mero accertamento sanitario, giudizio di merito di condanna) si sarebbero resi eccessivamente difficili - e di fatto negati - la tutela dei diritti e soprattutto il diritto all"assistenza, in clamoroso contrasto con gli art 24 e 38 della Carta fondamentale.

Eppure già da anni la Corte di Cassazione, in varie sentenze, anche a Sezioni Unite, aveva affermato a chiare lettere tanto l"inammissibilità di decisioni di mero accertamento, che l"incostituzionalità di un sistema che pretendesse due giudizi, uno di accertamento e l"altro di condanna, per una prestazione previdenziale o assistenziale. (Cfr ad es. Cass. Sez. Unite n. 529 del 2000). Nel 2014 invece nessun sospetto di incostituzionalità ha sfiorato la giurisprudenza mentre affermava che fossero necessari addirittura tre processi solo in primo grado – di cui due da definire con sentenza – per ottenere una provvidenza di "sopravvivenza". Non sarebbe stato doveroso – ove davvero fosse stata ritenuta davvero e solo questa l"unica possibile interpretazione della norma - denunciarla d"illegittimità innanzi al Giudice delle Leggi?

C"è da chiedersi, amaramente, se alla comunità degli Stati Europei che ci guardano con sempre maggiore severità per l"incapacità della giustizia italiana di tutelare i diritti in tempi ragionevoli, si possa additare il legislatore quale unico responsabile del probabile fallimento del nuovo processo previdenziale nato dall"art. 445 bis cpc.

E poiché sono ormai numerosi i casi di ATP espletati senza che sia stata proposta neppure una domanda amministrativa (ne è riprova il caso deciso da Cass. sent. n. 6010/2014), resta da comprendere come potrà giustificarsi il danno che lo Stato subirà in termini di costi complessivi che ricadranno sugli enti pubblici e sulla macchina giudiziaria, ormai da anni sempre più carente di risorse minime indispensabili.

Patrizia Morabito

Giudice del Lavoro a Reggio Calabria



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