Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-10-16

LATTIVITA DI FORMAZIONE PROFESSIONALE E UN PUBBLICO SERVIZIO – Cons. St. 5086/14 – A. SANTUARI

Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 5086 del 14 ottobre 2014, ha statuito in ordine alla qualificazione giuridica dell"attività di formazione professionale, individuando la medesima alla stregua di un pubblico servizio. Tale inquadramento era già stato confermato dalla Suprema Corte: "l"attività di formazione costituisce un pubblico servizio, il cui affidamento ad un soggetto privato dà vita ad un rapporto di tipo concessorio indipendentemente dalla veste formale e dalla terminologia in concreto utilizzate" (cfr. Cass. Civ. Sez. Un., n. 25118/2008).

Il caso di specie riguarda un"associazione, ente operante nel settore della formazione professionale, accreditato dalla giunta regionale ligure quale Organismo formativo. Conseguentemente, l"associazione ha ricevuto sovvenzioni pubbliche, anche a valere sui fondi comunitari, come di norma accade per le strutture che organizzano e gestiscono attività di formazione professionale in ambito regionale.

A fronte di irregolarità emerse ad esito di indagini espletate dalla Guardia di Finanza e trasmesse alla Regione, quest"ultima, confermando la sussistenza di tali irregolarità, tra cui l"improprio utilizzo di prestazioni offerte da soggetti titolari di cariche sociali all"interno del sodalizio, disponeva quanto segue:

1. l"applicazione di una rettifica forfettaria pari al 25% degli importi erogati;

2. la sospensione dei pagamenti relativi ad attività in corso;

3. la sospensione, in via cautelativa, della certificazione della Commissione Europea delle spese sostenute dall"Associazione.

In aggiunta, un comune richiedeva all"associazione de qua la restituzione di una significativa somma di danaro, pari al 25% delle somme corrisposte in suo favore per i progetti di formazione realizzati.

L"associazione proponeva ricorso al Tar Liguria, impugnando la deliberazione della giunta regionale. La Regione Liguria, inter alia, eccepiva il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, ritenendo che i rapporti intercorrenti tra la Regione e l"associazione in parola non sarebbero stati da ricondurre allo schema dell"appalto pubblico di servizi, bensì alla concessione di sovvenzioni, disciplinata dall"art. 12, l. n. 241/1990 e che i provvedimenti impugnati dall"associazione avrebbero inciso non già un interesse legittimo della medesima ma un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale che, pertanto, doveva essere fatto valere innanzi al giudice ordinario.

Il Tar Liguria, con sentenza 4 luglio 2013, n. 1011, respingeva l"eccezione di difetto di giurisdizione sollevata, in quanto trattavasi di appalto di servizi e non di concessione, anche considerando che l"associazione, avendo natura commerciale, sarebbe stata "ab origine priva dei requisiti per partecipare al procedimento di scelta dell"affidatario del servizio di formazione professionale".

La Regione Liguria ha proposto appello avverso la sentenza del Tar presso il Consiglio di Stato che lo ha dunque accolto, precisando che l"associazione "lungi dallo svolgere un"attività di impresa a vantaggio dell"Amministrazione, ha ricevuto fondi per rendere un servizio di interesse generale a vantaggio degli utenti, operando quale longa manus dell"Amministrazione stessa".

I giudici di Palazzo Spada hanno richiamato la decisione n. 6 del 29 gennaio 2014 dell"Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui "il riparto di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata". La decisione ha evidenziato che:

- sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l"effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l"an, il quid, il quomodo dell"erogazione (cfr. Cass. Sez. Un. 7 gennaio 2013, n. 150);

- qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell"acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776).

Per contro, sempre secondo l"orientamento espresso nella decisione dell"Ad. Plenaria di cui sopra, "è configurabile una situazione soggettiva d"interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass. Sez. Un. 24 gennaio 2013, n. 1710; Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 17) ."

E" sulla scorta delle suddette osservazioni che i giudici del Consiglio di Stato hanno statuito che la posizione del privato assume il carattere di diritto soggettivo "ogni volta venga contestato un suo inadempimento alle condizioni statuite in sede di erogazione o uno sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato ed insorga, di conseguenza, una controversia sulla conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla Pubblica amministrazione con provvedimenti variamente definiti (revoca, decadenza, ecc.)." In tal caso, continua il Consiglio di Stato "non si tratta di effettuare una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato (come avviene allorquando l"Amministrazione debba decidere se concedere o meno il finanziamento), ma di valutare l'osservanza degli obblighi assunti o imposti contestualmente all'erogazione."

Nel caso di specie, dunque, non trattandosi di illegittimità originaria del provvedimento di concessione o un contrasto iniziale con l"interesse pubblico, ma di un inadempimento delle obbligazioni della parte privata, la giurisdizione deve essere radicata presso il giudice ordinario. A quest"ultimo spetta infatti statuire "sulla regolazione, nel corso della fase esecutiva del rapporto concessorio, degli interessi patrimoniali scaturenti dal rapporto medesimo".



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