Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2013-12-13

LAZIENDA SPECIALE SI CONFERMA UN MODELLO ANCORA VIVO – Corte Conti Piemonte 384/13 – Alceste SANTUARI

Come già si è avuto modo di ribadire in altri interventi pubblicati su questo sito, pare proprio che l"azienda speciale sia lungi dall"essere accantonata. Anzi, essa appare più viva che mai, quale formula pubblica di gestione, finanche risultato di trasformazione di altri soggetti pubblici.

E" questo il caso affrontato dalla Corte dei Conti, sezione di controllo per la Regione Piemonte, con il parere del 12 novembre 2013, n. 384, di particolare interesse specie se collocato in un periodo che, tra l"altro, è caratterizzato dalle scelte imposte alle P.A. dalla spending review.

Nel caso in argomento, si tratta di un quesito formulato da un comune piemontese volto a capire se è possibile, in luogo di liquidare una propria società in house che gestisce la farmacia comunale e l"asilo nido, atteso che "non possibile reinternalizzare i servizi per evitare lo sforamento delle spese di personale ed il mancato rispetto del patto di stabilità", trasformare la società in un"azienda speciale, trasferendo alla stessa la gestione dei servizi suddetti.

I giudici contabili, richiamando la disciplina che informa il servizio farmaceutico e considerando che il medesimo non risulta compreso fra le funzioni fondamentali dei Comuni, ai sensi dell"art. 117 della Costituzione, sicché non rientra campo d"applicazione dell"art. 9 del d.l. 95/2012, ritiene che nulla osti alla gestione della farmacia comunale tramite azienda speciale.

Più complessa è la questione relativa alla gestione del servizio di asilo nido comunale, atteso che esso rientra tra le funzioni fondamentali del comune. La Corte esclude che il servizio possa essere gestito sotto forma societaria "in virtù del divieto posto dal sopra citato art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010". Conseguentemente, i giudici contabili piemontesi hanno valutato l"ipotesi che il servizio possa essere gestito sotto forma di azienda speciale, consentita per i servizi privi di rilevanza economica, ma che deve essere riferita ai divieti di cui l"art. 9 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012, n. 135. Si ricorda che, in particolare, che i commi 1, 1bis. 6 e 7 dispongono quanto segue:

Comma 1: "Al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione".

Comma 1 bis: "Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali".

Comma 6: agli enti locali è vietato "istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione"

Comma 7: "resta fermo quanto disposto dall'articolo 14, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni".

Sull"interpretazione delle disposizioni su richiamate, anche su questo sito, abbiamo commentato diverse pronunce delle sezioni regionali della Corte dei Conti che, ancorché non in modo uniforme, hanno stabilito che la locuzione "organismi comunque denominati" prevista dal comma 6 è talmente ampia da ricomprendere tutti gli organismi strumentali dell"ente locale e che la deroga contenuta nel comma 1bis va riferita soltanto alla disposizione contenuta nel comma 1. Ne consegue che i giudici contabili hanno escluso "la possibilità di istituire ex novo un"azienda speciale anche se operante negli stessi settori di una precedente società in house" (cfr. in argomento sezione Lombardia 403/2012 20/2013, 107/2013, 363/2013, sezione Piemonte 126/2013 sezione Veneto 75/2013 e 127/2013, quest"ultima emessa in riferimento ad una fattispecie analoga a quella oggetto del presente parere). La Corte richiama inoltre la delibera della sezione Emilia-Romagna n. 265/2013, depositata il 2 ottobre, e quella della sezione Campania n 269/2013 depositata il 29 ottobre.

Tuttavia, i giudici contabili piemontesi hanno ritenuto di risolvere il quesito posto dal Comune alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale n. 236/2013 (cfr. commento pubblicato su questo sito: http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id=43358&catid=195&Itemid=442&mese=08&anno=2013).

E allora conformemente a quanto statuito dal Giudice delle Leggi, la sezione regionale piemontese ritiene che "il comune può gestire mediante un"azienda speciale i servizi privi di rilevanza economica, precedentemente affidati ad una società, purché sia assicurata una riduzione del costo del servizio, in misura non inferiore al 20 per cento, mentre se questo limite non è rispettato opera il divieto." Aggiungono poi i giudici contabili: "In altre parole, poiché il divieto di istituire nuove aziende o nuovi enti di qualunque tipo non è assoluto ma coordinato con il comma 1, un comune potrà legittimamente istituire una nuova azienda per fornire servizi già esistenti, soltanto se raggiunge il contenimento dei costi, anzi l"istituzione di un nuovo soggetto, conseguente all"accorpamento ed alla soppressione dei precedenti può essere uno dei modi per raggiungere l"obiettivo di riduzione complessiva dei costi. Se il divieto non opera quando è assicurata la riduzione dei costi, a maggior ragione deve ritenersi non operante quando questa riduzione non è obbligatoria, come previsto dal comma 1 bis per i servizi socio-assistenziali, educativi e culturali, tra i quali come sopra detto rientra l"asilo nido. Opinando diversamente tali servizi, che nell"intenzione del legislatore dovevano essere agevolati, essendo esclusi dalla riduzione dei costi, si troverebbero in una situazione deteriore, perché per essi verrebbe esclusa la possibilità di razionalizzare la spesa, optando per una diversa formula organizzativa."

Che cosa stabilisce dunque la Corte dei Conti alla luce della sentenza della Corte costituzionale citata? Essa ritiene che "nel caso in esame, non sussistendo l"obbligo di ridurre le spese previsto dal comma 1, non opera il divieto previsto dal comma 6, che consegue alla mancata riduzione della spesa, sicché l"ente richiedente può istituire l"azienda speciale." (contra, Corte Conti, sezione regionale di controllo per la Liguria, n. 91/12).

Ma quale disciplina normativa si applica alla trasformazione in parola? Come è noto, l"art. 17, comma 51, l. 15 maggio 1997, n. 127 (poi trasfuso nell"art. 115 TUEL) era stato "disegnato" per permettere la trasformazione delle aziende speciali in società per azioni, allo scopo di favorire le privatizzazione degli enti pubblici. Equivalente disposizione non è rintracciabile per la trasformazione "inversa", ossia da società in azienda speciale. E ciò è comprensibile, da un punto di vista sistematico, in quanto la c.d. "legge Bassanini" intendeva proprio espungere dall"ordinamento giuridico – risultato, come è evidente, non conseguito – la formula dell"azienda speciale. E" possibile ricorrere alla disciplina, introdotta dalla riforma del diritto societario del 2003 (rectius: art. 2500-setpies c.c.) riguardante la trasformazione c.d. "eterogenea" della società di capitali? Stando al dato letterale non sarebbe possibile, in quanto quell"articolo dispone in merito alla trasformazione delle società di capitali in tipologie tassativamente indicate, quali i consorzi, le società consortili, le società cooperative, le comunioni di azienda, le associazioni non riconosciute e le fondazioni.

Ma se allarghiamo gli "orizzonti" della norma in questione, che ha invero modificato radicalmente l"ambito delle trasformazioni, forse si può sostenere che la trasformazione da società in house in azienda speciale, attesi i molti caratteri comuni che contraddistinguono le due fattispecie giuridico-organizzative, sia giustificabile laddove l"ente locale ritiene la formula dell"azienda speciale maggiormente confacente a realizzare le finalità di pubblico interesse che esso deve implementare, tra le quali si collocano il servizio di asilo nido e il servizio farmaceutico, così come la gestione del servizio idrico (si vedano, al riguardo, la trasformazione da società in azienda speciale nei Comuni di Napoli e Torino).



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