Legislazione e Giurisprudenza, Pubblico impiego -  Santuari Alceste - 2014-06-26

LE NOVITA DEL D.L. 66/2014 PER SOCIETA PUBBLICHE, AZIENDE SPECIALI EX IPAB – Alceste SANTUARI

L"art. 4, comma 12-bis, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (in Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 95 del 24 aprile 2014) , coordinato con la legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89, recante: "Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l"adozione di un testo unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria" (in G.U. n. 143 del 23.6.2014), recita quanto segue:

12 -bis . All"articolo 18 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come sostituito dall"articolo 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, il comma 2 -bis è sostituito dal seguente:

"2 -bis. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l"ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1 gennaio 2014. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l"infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l"obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l"incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione".

Per meglio comprendere la portata dell"articolo 12-bis, si ritiene utile distinguere gli organismi in mano pubblica che operano nel comparto dei servizi di interesse economico generale dalle aziende speciali, istituzioni, farmacie, nonché ex IPAB che risultano oggetto di una specifica deroga al principio contenuto nella prima parte dell"articolo in parola, attesi i particolari ambiti di attività svolta.

Servizi di interesse economico generale: la situazione ex ante

Per quanto riguarda la disciplina delle Aziende speciali, l"art. 114, comma 5 bis del TUEL, nella versione introdotta dall"art. 25, comma 2, lett. a) del DL 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27, disponeva che "alle aziende speciali ed alle istituzioni si applicano (…) le disposizioni che stabiliscono, a carico degli Enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenza anche degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali."

Tale comma 5-bis è stato in seguito sostituito dall" art. 1, comma 560, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, di modo che il testo oggi vigente della norma si limita a disporre quanto segue:

"5-bis. Le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno".

La soggezione ai vincoli in materia di assunzioni di personale, di contenimento degli oneri contrattuali e in tema di incarichi di consulenza – espunta dall"art. 114 del TUEL – è stata però contestualmente reintrodotta dalla legge di stabilità 2014 nel comma 2 bis dell"art. 18 del DL 112/2008 (sostituito, appunto, dall"art. 1, comma 557, L. 27 dicembre 2013, n. 147 – che ha esteso alle aziende speciali e alle istituzioni i divieti e le limitazioni alle assunzioni di personale previsti per le Amministrazioni controllanti).

Ai sensi del medesimo comma 2-bis, alle aziende speciali si applicano, segnatamente, le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive Pubbliche amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria.

Sancisce poi la disposizione de qua che "a tal fine, su atto di indirizzo dell'Ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente alla data di entrata in vigore della presente disposizione".

Sintetizzando, le categorie su cui si estende, dunque, il contenuto precettivo della disposizione sono le seguenti:

1. Norme in materia di divieti o limitazioni alle assunzioni di personale;

2. Norme in materia di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria del personale;

3. Norme in materia di incarichi di consulenza.

La novella legislativa si è curata di assoggettare ai vincoli in materia di personale gli organismi partecipati in forma più unitaria e organica, tenendo conto che diverse sezioni regionali della Corte dei Conti avevano da tempo ritenuto, per via interpretativa, che i vincoli di finanza pubblica in attuazione del principio costituzionale di buon andamento della P.A., dovessero dispiegare i propri effetti non solo nei confronti del modello societario, ma anche nei confronti di tutti modelli organizzativi a diverso titolo soggetti alla sfera di controllo pubblico.

La Sezione Emilia Romagna, a titolo esemplificativo, aveva affermato che per quanto concerne "il rispetto da parte dell"azienda speciale consortile dei limiti previsti dall"art.18, comma 2 bis, del DL 112/2008 (comma inserito dall"art. 19 della legge 102/2009) per le società pubbliche, la Sezione non ha motivo di discostarsi dall"orientamento già espresso dalla Sezione Lombardia, là dove è stato affermato che i vincoli pubblicistici in materia di reclutamento di personale da parte di organismi non societari degli enti locali discendono direttamente dai principi generali di cui all"art. 97 Cost. in materia di organizzazione e reclutamento del personale alle dipendenze di pubblici uffici (deliberazione 350/2011/PAR)". (Sez. Emilia Romagna n. 282/2011/PAR).

Si aggiunga che, ai sensi dell"art. 1, comma 553, della legge n. 147/2013, a decorrere dall"esercizio 2014, gli organismi partecipati – tra cui le Aziende speciali consortili – "concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza".

Nel quadro normativo appena descritto, è agevole constatare che la disciplina delle Aziende speciali (anche consortili) permane tuttora assoggettata agli obblighi relativi alle modalità di reclutamento del personale, ai vincoli in materia di assunzioni e al contenimento dei costi per gli oneri contrattuali, oltretutto prevedendo "gli atti d"indirizzo degli Enti controllanti" quali strumenti per garantire l"attuazione di quanto prescritto.

La versione incisa dall"art. 4, comma 12-bis recitava come segue:

2-bis. Le disposizioni che   stabiliscono,   a   carico   delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2,   del   decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l'amministrazione controllante,anche alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale ne' commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico   consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Si applicano, altresì, le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive pubbliche amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto di indirizzo dell'ente controllante, nella contrattazione di secondo livello è stabilita la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente alla data di entrata in vigore della presente disposizione. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 76, comma 7, del presente decreto, le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica sono escluse dall'applicazione diretta dei vincoli previsti dal presente articolo. Per queste società, l'ente locale controllante, nell'esercizio delle prerogative e dei poteri di controllo, stabilisce modalità e applicazione dei citati vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive, che verranno adottate con propri provvedimenti[…]

Servizi di interesse economico generale: la previsione contenuta nell"art. 12-bis d.l. 66/2014

Rispetto alla precedente versione dell"art. 2-bis, la novella introdotta con il d.l. n. 66/2014 non fa più riferimento né alle funzioni e alle attività che gli organismi in mano pubblica svolgono, né richiamano più il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Si aggiunga altresì che l"esclusione prevista per "le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica" non è più confermata. Si potrebbe inferire che tale "assenza di richiami" intenda assoggettare al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale, tutte le realtà che - a vario titolo - gravitano nell"orbita degli enti locali, senza distinzione in termini generali.

Infatti, analizzando il successivo periodo è possibile rintracciare un criterio che il legislatore intende offrire agli enti locali controllanti rispetto al loro dovere di controllo sugli organismi partecipati. In quest"ottica, gli enti controllanti, recita il nuovo art. 2-bis, in linea con quanto già previsto dalla precedente versione, coerentemente con i divieti ad essi imposti, definiscono con atto di indirizzo i criteri e le modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale. Nella definizione dei criteri in parola, gli enti controllanti dovranno tenere in considerazione il particolare settore di intervento degli organismi partecipati. Sembra questa una previsione importante che, anche alla luce di quanto sopra espresso, appare indirizzata a consegnare una certa flessibilità di azione agli enti locali. Invero, benché impegnate in gran parte nell"erogazione di servizi di interesse generale, le società, aziende speciali, istituzioni e organismi equiparati agiscono in settori che non sempre si prestano ad essere uniformati e "omogeneizzati" a monte. E tale impostazione sembra uscire rafforzata anche dalla (ripetuta) deroga per quelle realtà pubbliche che operano nei settori socio-assistenziali, educativi, alla persona e farmacie.

Un"altra novità deve essere rintracciata nella disposizione che prevede che l"atto di indirizzo dell"ente controllante debba essere adottato dall"ente controllato con proprio provvedimento interno. Qualora, poi, tale provvedimento si riferisca al contenimento degli oneri contrattuali, il provvedimento medesimo deve essere recepito in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1 gennaio 2014.

Conseguentemente, l"ente controllante impartisce all"organismo partecipato, attraverso un proprio specifico atto di indirizzo, i criteri e le modalità di contenimento dei costi relativi al personale, che dovranno essere dall"organismo partecipato stesso "recepiti" nella propria attività gestionale ed organizzativa.

I servizi "derogati": la situazione ex ante

Così recitava l"ultima parte dell"art. 2-bis nella versione precedente alla novella contenuta nell"art. 4, comma 12-bis, d.l. n. 66/2014:"Fermo restando quanto previsto dall'articolo 76, comma 7, del presente decreto, gli enti locali di riferimento possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, fermo restando l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale".

I servizi "derogati": la nuova previsione

Nell"attuale versione, si legge che le aziende speciali e le istituzioni che si occupano di servizi alla persona lato sensu e di farmacie rimangono escluse dai limiti di cui sopra. Rimane un obbligo per le medesime mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Ciò che prima era una facoltà degli enti locali controllanti ("possono escludere"), diventa ora, in forza della previsione dell"art. 4, comma 12-bis un "diritto", mitigato dall"obbligo in capo alle medesime aziende speciali, istituzioni ed ex IPAB di rispettare "in proprio" e in autonomia i parametri assunzionali. Preme evidenziare che, tuttavia, la previsione in parola stabilisce che tale obbligo deve essere parametrato alla "quantità di servizi erogati". Ciò sembra favorire una certa libertà di movimento delle realtà in oggetto che, ricordiamolo, si trovano a gestire servizi ed attività in settori "sensibili" quali l"assistenza agli anziani, ai minori, ai disabili ovvero le farmacie (comunali). Si può dunque inferire che se anche manchi a monte l"atto di indirizzo dell"ente locale controllante, le aziende, istituzioni ed ex IPAB in parola debbano con propri provvedimenti definire il fabbisogno di personale, al fine di rendere accountable e sostenibile la loro programmazione, ancorché in una cornice che permette qualche margine di flessibilità.

Il comma 12-bis si chiude con il riferimento ad una realtà consolidata nel nostro Paese, segnatamente, le aziende speciali multi servizi. Si tratta di quelle aziende speciali che, contemporaneamente, risultano affidatarie da parte degli enti comunali / provinciali di una gamma di servizi, quali farmacie, parcheggi, gestione dei cimiteri, delle palestre, et similia. Quanto sopra descritto per le aziende speciali che operano esclusivamente nei settori dei servizi alla persona, si applica anche nel caso delle aziende speciali multi servizi qualora l"incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 % del totale del valore della produzione. Deve, dunque, trattarsi di "vere" multi servizi nel settore dei servizi alla persona.

In termini conclusivi, si potrebbe interpretare la norma contenuta nell"art. 4, comma 12-bis, che ha riscritto il comma 2-bis dell"art. 18, d.l. 118/2008 quale favor per gli enti locali. Questi ultimi, inter alia, in specie a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012, possono considerare tra le forme giuridiche a disposizione per la realizzazione delle proprie finalità istituzionali, proprio l"azienda speciale. Quest"ultima, in forza della specifica relazione di strumentalità con l"ente locale da cui promana è (ancora) individuata dall"ordinamento giuridico quale formula preferenziale per lo svolgimento di attività di rilevanza sociale.

In questo contesto, le aziende speciali possono invero rappresentare una modalità gestionale ed organizzativa per i comuni che sono alla ricerca di strumenti che consentano agli stessi, soprattutto in forma associata ed integrata, di gestire i servizi sociali. Si pensi all"applicabilità del modello azienda speciale (consortile) alle unioni dei comuni che, anche in ragione della disciplina che spinge i comuni ad associarsi e ad associare talune, oggi e domani tutti, le funzioni fondamentali potrebbero trovare nell"azienda speciale un valido strumento da approfondire rispetto ad altri.



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