Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-03-15

LENTE LOCALE E OBBLIGATO A RICAPITALIZZARE LA SOCIETA PARTECIPATA? – C. Conti Lomb. 96/14 – Alceste SANTUARI

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione 4 marzo 2014, n. 96 è intervenuta sul ruolo degli enti locali quali soci di una società pubblica. Si tratta di una richiesta avanzata alla Sezione di controllo dal Presidente della Provincia di Mantova in ordine alla possibilità per il medesimo ente territoriale di sottoscrivere l'aumento di capitale di una società partecipata.

Nello specifico, il Presidente della Provincia:

•          ha rappresentato che la società ha contratto un rilevante indebitamento - per il finanziamento degli investimenti - con il sistema bancario, "con conseguente aggravio d'interessi passivi, il cui peso è diventato insostenibile sul conto economico a causa della mancata continuità nella vendite delle aree";

•          ha riferito che l"organo assembleare ha deliberato l"obbligo di ricapitalizzazione della società ai sensi dell"art. 2447 c.c. (conseguentemente si dovrà procedere prima alla riduzione del capitale per perdite e poi "il conferimento di nuovo capitale, attraverso un aumento di capitale");

•          ha segnalato che nel Piano Industriale 2014 - 2018 si prospetta che la Società tornerà in utile "con alcune vendite di aree, con la riduzione di alcuni costi gestionali e con la rinegoziazione degli oneri finanziari".

Nel contesto sopra delineato, il Presidente della provincia ha formulato i seguenti quesiti per la Corte dei conti:

1° Quesito: "se sia ammissibile che i pareri di cui all'art. 49, comma 1 del d.lgs. 267/2000, così come modificato e integrato dal Dlgs.174/2012, art. 3, sulla regolarità tecnica e contabile della deliberazione di sottoscrizione dell'aumento di capitale possano essere espressi favorevolmente subordinatamente all'effettiva realizzabilità, così come sostenuto dalla Società, degli obbiettivi contenuti nel Piano industriale, ossia principalmente la vendita di aree già nel corso del 2014 e la disponibilità delle banche a concordare la sospensione temporanea del pagamento degli interessi sul debito".

2° Quesito: "se sia possibile rilasciare pareri non favorevoli, resi ai sensi del citato art. 49, motivati per la mancanza di elementi invece ritenuti certi dal Piano industriale, ossia la domanda di acquisto delle aree e la disponibilità delle banche a rinegoziare gli oneri finanziari".

In via preliminare, preme evidenziare che la Sezione avrebbe ritenuto i quesiti posti "inammissibili, in quanto rivolti ad ottenere una sorta di "visto" sui pareri resi dai soggetti di cui all"art. 49 TUEL; pertanto, una valutazione sul contenuto dei pareri in parola integrerebbe un anomalo controllo preventivo di legittimità, non previsto dall"ordinamento." Tuttavia, la stessa Sezione ha inteso dichiarare "ammissibile la richiesta di parere osservando che la stessa rientra nel perimetro della nozione di contabilità pubblica per quanto concerne l"enunciazione dei generali principi ermeneutici di coordinamento del combinato disposto dell"art. 2447 c.c. e dell"art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010, in materia di riduzione per perdite del capitale di una società partecipata al di sotto del limite legale e di contestuale aumento di capitale."

In merito ai quesiti, la Sezione si è espressa come segue:

  1. il responsabile del servizio interessato ed il responsabile del servizio finanziario devono necessariamente rendere i pareri ex art. 49 TUEL in presenza di deliberazioni volte a ricapitalizzare una società che ha eroso il proprio capitale sociale per perdite
  2. In particolare, il primo comma dell"art. 49 TUEL (così come sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera b, legge n. 213 del 2012) stabilisce che "su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione".
  3. Il terzo e il quarto comma, poi, aggiungono che "i soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi" e "ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione".
  4. Avuto riguardo al caso di specie, i giudici contabili ritengono che "in ordine alla portata dell"art. 49 TUEL[…] la delibera di consiglio dell"ente locale con la quale si autorizza l"assemblea dei soci a ricapitalizzare la società, il cui capitale era stato ridotto al di sotto del limite legale per perdite, rientra senz"altro tra le proposte di deliberazione che non sono "mero atto di indirizzo" e, dunque, presuppongono necessariamente il parere di "regolarità tecnica" del responsabile del servizio interessato nonché il parere del responsabile di ragioneria in ordine alla "regolarità contabile" in quanto la ricapitalizzazione di una società partecipata ha senz"altro "riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente" che riveste la qualifica di socio.
  5. A giudizio della Corte dei conti, la valutazione degli equilibri di bilancio che deve presiedere alla deliberazione dell"organo di indirizzo politico-amministrativo "deve essere compiuta anche nell"ottica di un futuro consolidamento del bilancio dell"ente locale con quello della società partecipata." Da ciò discende che "devono essere valutate non solo le somme che devono essere imputate al bilancio dell"ente locale per procedere alla ricapitalizzazione, ma anche le eventuali e future perdite che la società potrà generare qualora il piano finanziario non dovesse realizzarsi."
  6. A ciò si aggiunga il "il vincolo di finanza pubblica fissato dall"art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010 e che la giurisprudenza contabile ha sintetizzato nel principio del "divieto di soccorso finanziario". Il comma 19 cit. non è stato oggetto di modifiche da parte della legge di stabilità per l"anno 2014 e, pertanto, si può richiamare quanto già affermato dalle Sezioni regionali di controllo."
  7. La sezione di controllo ribadisce che la norma testé citata impone l"abbandono "della logica del "salvataggio a tutti i costi" di strutture ed organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazioni di irrimediabile dissesto. Non sono ammissibili "interventi tampone" con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza un programma industriale o una prospettiva che realizzi l"economicità e l"efficienza della gestione nel medio e lungo periodo (così Sezione controllo Piemonte, delibera n. 61 del 22 ottobre 2010; Sezione Controllo Lombardia, pareri n. 1081 del 30 dicembre 2010 e n. 207 del 27 aprile 2011)."
  8. E" opportuno, al riguardo, rammentare che l"art. 6 comma 19 del D.L. n. 78/2010 (conv. dalla L. n. 122/2010, successivamente modificato e integrato) vieta alle amministrazioni pubbliche di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito o rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali.
  9. La norma fa salvi i trasferimenti alle società partecipate a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti.
  10. Come è noto, "la disposizione si propone, perciò, di porre un freno alla prassi, ormai consolidata, seguita dagli enti pubblici ed in particolare dagli enti locali, di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti straordinari per coprire le perdite strutturali (tali da minacciare la continuità aziendale).
  11. Si tratta di una prassi – fanno notare i giudici contabili lombardi – che "da un lato finisce per impattare negativamente sui bilanci pubblici compromettendone la sana gestione finanziaria; dall"altro si contrappone alle disposizioni dei trattati (art. 106 TFUE, già art. 86 TCE), le quali vietano che soggetti che operano nel mercato comune beneficino di diritti speciali o esclusivi, o comunque di privilegi in grado di alterare la concorrenza "nel mercato", in un"ottica macroeconomica (Sez. reg. controllo per la Puglia, delibera n. 29 del 7 marzo 2012) (Lombardia/220/2012/PAR del 21 maggio 2012)."
  12. Occorre tuttavia ricordare che il comma 19 citato fa "salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile", ovvero la fattispecie prevista dal legislatore di contestuale riduzione del capitale sceso sotto il minimo legale a causa di perdite superiori al terzo e contestuale aumento di capitale sopra il minimo legale per scongiurare lo scioglimento della società.
  13. il richiamo dell"art. 2447 c.c. da parte del comma 19 cit. rappresenta una norma di coordinamento tra la disciplina finanziaria e il diritto societario (cfr. Lombardia/19/2012/PAR del 23 gennaio 2012 che richiama le deliberazioni Sez. reg. controllo Piemonte n. 61/2010/PAR e Sez. reg. controllo Friuli-Venezia-Giulia n. 74/2011/PAR).

E proprio "nell"ottica di coordinamento tra la disciplina di finanza pubblica e le norme sul diritto societario contenute nel codice civile", al fine di evitare che l"ente locale ponga in essere "sostanzialmente un comportamento elusivo del divieto di soccorso finanziario in favore delle società partecipate", la sezione di controllo ha puntualizzato quanto segue:

a) quando l"amministrazione pubblica esercita il potere discrezionale finalizzato a mantenere in vita la società che abbia subito perdite tali da fare scendere il capitale al di sotto dei limiti legali deve dar conto delle ragioni per le quali non si limita a prendere atto che la società è sciolta ai sensi dell"art. 2484 cod. civ.;

b) pertanto, la P.A. che intenda ricapitalizzare in luogo di liquidare la società "deve ampiamente motivare detta scelta sia in chiave positiva sia in chiave negativa";

c) per quanto riguarda gli aspetti positivi, "l"amministrazione locale deve dare conto di aver valutato attentamente i costi di gestione mediante un piano industriale o un business plan.";

d) quando, poi, si tratta di società di interesse generale "le risultanze di detta programmazione andranno poi formalizzate nel contratto di servizio (o nella convenzione sottoscritta con il concessionario). Può accadere, difatti, che la società nel corso della gestione realizzi delle perdite (specie nella fase iniziale, c.d. di start-up) che possono essere connaturate all"investimento all"atto di avvio della società (in questo senso, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 464/2011/PRSE del 19 luglio 2011)."

e) la sezione di controllo aggiunge che "tali perdite possono essere fisiologiche in caso di servizi poco remunerativi, che non sarebbero appetibili per il mercato (si pensi al caso del servizio di trasporto pubblico verso un paese disagiato e con pochi abitanti/utenti, verso il quale non vi sarebbe alcun interesse imprenditoriale). Per ovviare a questi inconvenienti, la legge prevede che le condizioni di efficienza del servizio e le condizioni di equilibrio finanziario della gestione siano regolate nel contratto di servizio, nel quale deve necessariamente essere inserito, come detto, proprio l'obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione" (Lombardia/220/2012/PAR del 21 maggio 2012; Puglia/29/2012/PAR del 7 marzo 2012).

f) alla luce di quanto sopra descritto, la Corte dei conti non ritiene la prospettiva indicata dall"amministrazione provinciale convincente, atteso "che la ricapitalizzazione della [società] è finalizzata a liquidare le attività della società e non a rilanciarle[…]"

g) avuto riguardo agli aspetti negativi, la P.A. locale "deve dare conto delle ragioni per le quali ritiene più efficiente ed economico ricapitalizzare la società piuttosto che prendere atto del suo scioglimento a causa di una gestione che ha generato perdite oltre un terzo che hanno ridotto il capitale al di sotto del limite di legge."

Alla luce delle riflessioni sopra riportate, i giudici contabili richiamando il "rispetto del principio di "legalità finanziaria", hanno ribadito che all"ente locale spetta il compito di svolgere "una prodromica valutazione in termini di efficacia ed economicità, quali corollari del buon andamento dell"azione amministrativa ex art. 97 Cost.". Si tratta di una valutazione – sostiene la Corte dei conti – che deve risultare "ancora più rigorosa in presenza di società strumentali, in quanto deve sempre essere evidenziata la stretta inerenza con le finalità istituzionali dell"ente locale."

Quale è dunque la conclusione cui giungono i giudici contabili lombardi? Essi, proprio in ragione del principio di finanza pubblica e del divieto di soccorso finanziario, nonostante l"inciso "salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile" di cui all"art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010, ribadiscono "che l"operazione tipizzata dall"art. 2447 c.c. non costituisce un comportamento obbligato per la pubblica amministrazione." In altri termini, la deliberazione consiliare che autorizza la ricapitalizzazione ai sensi dell"art. 2447 c.c., nonché gli allegati pareri ai sensi dell"art. 49 TUEL, sono espressione dell"esercizio del potere discrezionale dell"amministrazione locale per cui in essi devono essere evidenziate le ragioni per le quali non si prende atto dello scioglimento della società ai sensi dell"art. 2484, n. 4 c.c., ma piuttosto si decide di ricapitalizzarla.

Anche la giurisprudenza contabile riafferma, dunque, il principio di autonomia e di responsabilità gestionale degli enti locali, chiamati – comunque e sempre – a dare adeguata motivazione (specie quando si tratta di società partecipate) circa le scelte che essi intendono operare.



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