Articoli, saggi, Danno all'ambiente -  Mazzon Riccardo - 2014-05-08

LOTTIZZAZIONE ABUSIVA (ANCHE CARTOLARE) - Riccardo MAZZON

La contravvenzione prevista dalla prima sezione della lettera c), primo comma, dell"articolo 44 del T.U. dell"Edilizia, quella che punisce chi esegua una lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, implicitamente richiama, per il contenuto sostanziale del precetto, l"articolo 30 (cfr. capitolo trentunesimo, paragrafo 5.1. del volume "I rapporti di vicinato e le distanze legali: tutela e risarcimento" - Riccardo Mazzon - CEDAM 2013, in Collana SapereDiritto) del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (c.d. T.U. dell"Edilizia), con ciò considerando una duplice nozione della "lottizzazione abusiva":

"l'art. 30 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 fornisce una duplice definizione della "lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio", ricollegandola: a) a un' "attività materiale" "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni" e b) a un' "attività giuridica" "quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto a elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio". Questo secondo tipo di lottizzazione viene denominato "negoziale" o "cartolare" e si fonda sulla presenza di "elementi indiziari", da cui risulti, in modo non equivoco, la destinazione a scopo. edificatorio del terreno. Tali elementi indiziari (descritti con elencazione normativa non tassativa) non devono però essere presenti tutti in concorso fra di loro, in quanto è sufficiente anche la presenza di uno solo di. essi, rilevante e idoneo a far configurare, con margine di plausibile veridicità, la volontà di procedere a lottizzazione. I due tipi di attività illecite volte alla lottizzazione (lottizzazione materiale e negoziale) possono essere espletati, inoltre, anche congiuntamente (cosiddetta lottizzazione abusiva mista), in un "intreccio" di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata oppure in violazione della pianificazione vigente" Cass. pen. 18.5.06, n. 23154, sez. III, GD, 2006, 36 83.

Quanto alla

"lottizzazione abusiva cartolare, essa può configurarsi anche in caso di divisione ereditaria, in quanto la disposizione dell'art. 30 comma 1 d.P.R. n. 380 del 2001, ai sensi della quale le disposizioni in tema di lottizzazione abusiva non si applicano, tra l'altro, alle divisioni ereditarie, non va intesa nel senso di escludere in modo assoluto la configurabilità di una lottizzazione cartolare in presenza di un atto di divisione ereditaria, bensì quale esclusione in tale ipotesi degli indici di sintomaticità della lottizzazione, atteso che l'intento lottizzatorio, che non può desumersi dal semplice frazionamento, può essere ricavato da un quid pluris che evidenzi la volontà di lottizzare" Cass. pen. 28.9.05, n. 38632, sez. III, CP, 2006, 11 3774 – recentemente, T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 12/09/2011, n. 7176 W.Q. c. (avv. Mazzarelli) c. Com. Roma c. (avv. Marzolo, Ciavarella) Foro amm. TAR 2011, 9, 2738 (s.m.): secondo la normativa di riferimento, la lottizzazione cartolare, per essere ricompresa nella lottizzazione abusiva, deve consistere in un illecito frazionamento dei lotti, che risulti preordinato in modo non equivoco ai fini di edificazione, sia pure sulla base di una serie di indizi (dimensioni dei lotti compravenduti, attività svolta dagli acquirenti, prossimità dei lotti a località residenziali o turistiche). Costituiscono, quindi, lottizzazione abusiva i casi di alienazione e frazionamento di lotti in cui traspaiono elementi di per sé rivelatori dell'utilizzabilità del terreno — per le oggettive modalità di frazionamento e per la non contestata ambiguità ad assi viari di collegamento e ad insediamenti abitativi preesistenti — solo per finalità edificatorie.

Tale argomento è stato, in tempi passati, oggetto anche di pronuncia relativa alla costituzionalità della previsione configurante lottizzazione abusiva cosiddetta "cartolare", o anche «negoziale»: la censura è stata, peraltro, considerata

"non fondata, né sotto il profilo della violazione dei principi di tassatività e determinatezza della fattispecie penale, né sotto il profilo del principio di non punibilità della semplice intenzione, né sotto il profilo di una pretesa disparità di trattamento fra la pena comminata per chi pone in essere negozialmente la detta lottizzazione, da un lato, e, dall'altro, l'esclusione dell'illecito in caso di divisioni ereditarie, donazioni tra coniugi o fra parenti in linea retta e testamenti, né, infine, sotto il profilo della riserva di legge in tema di imposizione di obblighi e vincoli alla proprietà privata" Cass. Civ. 25.5.90, n. 186198, GCM, 1990, fasc. 2 – si confronti anche Cassazione penale, sez. III, 06/06/2008, n. 27739 Rigetta, Trib. lib. Pesaro, 12 Dicembre 2007 B. CED Cass. pen. 2008, rv 240603, secondo cui, in tema di reati edilizi, ai fini della configurabilità del reato di lottizzazione abusiva negoziale o cartolare, l'elencazione degli elementi indiziari di cui all'art. 30, comma primo, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 non è tassativa nè tali elementi devono sussistere contemporaneamente, in quanto è sufficiente per l'integrazione del reato anche la presenza di uno solo di essi, purchè risulti inequivocamente la destinazione a scopo edificatorio del terreno.

Particolarmente interessante la casistica relativa all"argomento, avente per oggetto la trasformazione d"uso (da alberghiera a residenziale: nella fattispecie che segue, la Suprema Corte ha affermato che la lottizzazione abusiva è rilevabile dalla stipula di contratti preliminari di compravendita, come quelli aventi ad oggetto unità abitative destinate a residenza privata e facenti parte di un complesso originariamente autorizzato per lo svolgimento di attività alberghiere),

"in materia edilizia, configura il reato di lottizzazione abusiva la modifica di destinazione d'uso di immobili oggetto di un piano di lottizzazione attraverso il frazionamento di un complesso immobiliare, di modo che le singole unità perdano l'originaria destinazione d'uso alberghiera per assumere quella residenziale, atteso che tale modificazione si pone in contrasto con lo strumento urbanistico costituito dal piano di lottizzazione" Cass. pen. 28.2.07, n. 13687, sez. III, GI, 2007, 12 2831;

l"efficacia dell"autorizzazione a lottizzare "in sanatoria",

"l'eventuale autorizzazione a lottizzare, concessa "in sanatoria", non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista dalla legge come causa estintiva. Tuttavia, qualora essa sia legittimamente intervenuta, il giudice non può disporre la confisca (art. 44, comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), perché l'autorità amministrativa competente, riconoscendo "ex post" la conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, ha inteso evidentemente lasciare il terreno lottizzato alla disponibilità dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del comune" Cass. pen. 18.5.06, n. 23154, sez. III, GI, 2007, 8-9 2023 – recentemente in argomento: il reato di lottizzazione abusiva non è estinguibile né per effetto dell'accertamento di conformità (permesso in sanatoria) di cui agli art. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, né per effetto dei vari condoni edilizi che si sono succeduti nel tempo: non è estinguibile per effetto dell'accertamento di conformità, perché tale possibilità non è ammessa dall'art. 36 citato e peraltro non può sussistere l'accertamento della doppia conformità delle opere eseguite le quali non possono mai considerarsi conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione; non è suscettibile di condono edilizio, in quanto le varie disposizioni concernenti la sanatoria degli abusi, che si sono succedute nel tempo, essendo riferibili a costruzioni singole e a particolari tipologie di abusi, escludono l'attività lottizzatoria come tale dall'ambito di applicazione della disciplina sanante: Cassazione penale, sez. III, 21/01/2010, n. 9446 L. Guida al diritto 2010, 20, 90 (s.m.)

la differenza con il reato di cui alla lettera a) dell"articolo 44 T.U. citato:

"integra il reato di lottizzazione abusiva materiale l'intervento di trasformazione del territorio totalmente difforme rispetto al titolo abilitativo, mentre piccole difformità che non siano tali da porre nel nulla il controllo preventivo svolto dall'autorità comunale restano sanzionate ai sensi dell'art. 44, lett. a), d.p.r. n. 380 del 2001" Cass. pen. 9.8.06, n. 28683, sez. III, RGE, 2007, 1 445 – d'altra parte, la questione di legittimità costituzionale sulle norme di cui alla l. 28 febbraio 1985 n. 47, che escludendo la possibilità di sanatoria per tutte le fattispecie di lottizzazione abusiva e assoggettandole alla sanzione della confisca, anche in ipotesi di conformità sostanziale delle opere, si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 42, 97 e 114 Cost., appare manifestamente infondata in quanto il differente regime penalistico delle fattispecie concernenti l'esecuzione di opere in assenza di concessione edilizia e della lottizzazione abusiva, delle quali soltanto la prima prevede l'ammissibilità della sanatoria, si fonda su peculiarità di fatto in ordine alle situazioni apprezzate dal legislatore che attengono all'entità degli interessi urbanistici compromessi nei due casi. Non è dato, infatti, disconoscere che la lottizzazione abusiva sia una forma di intervento sul territorio ben più incisiva, per ampiezza e vastità, di quanto non sia la costruzione realizzata in difformità o in assenza di concessione, con compromissione molto più grave della programmazione edificatoria del territorio stesso: T.A.R. Marche Ancona, sez. I, 10/10/2008, n. 1551 O. I. s.r.l. c. (avv. Biondi, Mastri) c. Com. Castelfidardo c. (avv. Mancinelli) Foro amm. TAR 2008, 10, 2755 (s.m.).



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