Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-04-14

NO ALLA FONDAZIONE COMUNALE – Corte Conti Sardegna 19/14 – Alceste SANTUARI

Con deliberazione n. 19 del 10 aprile 2014, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Regione Sardegna ha ritenuto legittima la costituzione di una fondazione impiegata per raccogliere fondi, provenienti da liberalità e donazioni siano esse pubbliche ovvero private, da destinare ad attività sociali. Il comune sardo richiedente il parere dei giudici contabili ha evidenziato che l"ente locale potrebbe concedere alla fondazione in uso gratuito un immobile di proprietà del comune medesimo, rimanendo le spese di gestione in capo alla fondazione.

I giudici contabili ribadiscono che la fondazione:

  1. è disciplinata dagli articoli 14 e ss. del codice civile
  2. si configura come organizzazione avente personalità giuridica di diritto privato
  3. non persegue scopi di lucro
  4. può essere costituita per il perseguimento di fini educativi, culturali, religiosi, sociali o di altri scopi di pubblica utilità
  5. si caratterizza per la non lucratività dello scopo sociale, e implica l"assenza di distribuzione di utili.

Ricordano altresì i giudici contabili sardi che ai fini del riconoscimento della personalità giuridica l"ordinamento stabilisce che "[…]lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo. La consistenza del patrimonio deve essere dimostrata da idonea documentazione allegata alla domanda" (D.P.R. 10 febbraio 2000 n. 361, art.1, regolamento dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private).

Richiamata la configurazione giuridico-organizzativa delle fondazioni, la Sezione si premura di ricordare che, nel contesto normativo vigente, le fondazioni alimentate da apporti patrimoniali di provenienza pubblica, "espressamente concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza (legge di stabilità 2014, art. 1 comma 553)." Come abbiamo avuto modo di chiarire in altre occasioni sul sito, indipendentemente dalla qualificazione giuridica del soggetto partecipato dagli enti locali, il perimetro di questi ultimi contempla qualsiasi "organismo", comunque denominato, dotato di personalità giuridica, non strettamente societario ma caratterizzato dalla "dominanza pubblica", secondo indici presuntivi da indagarsi volta per volta, tali da provare il legame esistente in sede di costituzione o in sede organizzativo-finanziaria con l"ente locale e con il suo bilancio.

I giudici contabili, richiamando talune delle numerose norme (cfr. art. 147 quinquies TUEL; i novellati art. 18 e 76 del D.L. 112/2008; art. 3 comma 30 l. 244/2007) che disciplinano la materia in oggetto, sembrano frenare sulla possibilità per gli enti locali di acquisire/costituire nuove partecipazioni in organismi comunque denominati. In quest"ottica, la Sezione evidenzia che "il vigente quadro normativo determina rigorosi parametri operativo-gestionali espressamente rivolti a condizionare l"istituzione (o la conservazione) delle istituzioni e delle fondazioni, oltreché delle aziende speciali e delle società partecipate, i cui bilanci sono prevalentemente se non esclusivamente alimentati da fondi pubblici." Nello specifico, i giudici contabili richiamano il fatto che la "normativa prescrive innanzitutto il presupposto fondamentale secondo cui non possono essere conservate o costituite società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società (art. 3 comma 27 l. 244/2007), e, in ogni caso, l"assunzione di nuove (e il mantenimento delle attuali) devono essere autorizzati dal competente Consiglio comunale con motivata delibera sulla verificata sussistenza dei presupposti come sopra individuati (art. 3 comma 28 cit. l. 244/2007)." Per quanto riguarda le fondazioni, la Sezione di controllo ritiene che esse debbano ricondursi in via interpretativa nel genus delle partecipazioni (cfr. cit. art. 3 comma 28 l. 244/2007).

Sullo specifico quesito posto dal comune, la Sezione precisa che l"ente locale è chiamato, contrariamente a quanto sostenuto nella richiesta di parere, ad assumere un onere finanziario a proprio carico. Invero, sottolineano i giudici contabili, la fondazione, all"atto costitutivo necessita, quale conditio sine qua non, di una dotazione patrimoniale iniziale. In altri termini, la fondazione deve poter garantire un patrimonio adeguato alla realizzazione dello scopo, in conformità a quanto previsto dall"art. 14 ss. Cod. civ. e D.P.R. 361/2000, nonché una dotazione di personale. La Sezione inoltre "osserva che si potrebbero affrontare ulteriori problematiche per commentare l"uso asseritamente gratuito di immobile di proprietà comunale da concedersi alla fondazione." E la posizione critica nei confronti del modello proposto dal comune è affermata dalla Sezione anche per quanto riguarda lo scopo istitutivo che regge il progetto di costituzione della fondazione in esame. Al riguardo, i giudici contabili sardi ritengono che il reperimento, la raccolta e la gestione di risorse provenienti da enti o cittadini a diverso titolo (liberalità, donazione o altro), da destinare alla realizzazione di politiche di carattere sociale, di diretto interesse comunale, debbano rientrare nella sfera di intervento proprio del comune. Se la fondazione fosse accettata, sostiene la Sezione di controllo "si concretizzerebbe l"acquisizione di entrate al di fuori delle garanzie e delle procedure prescritte dall"ordinamento, ovvero attraverso una fattispecie  gestionale di carattere atipico."

La fondazione dunque potrebbe essere accettata come modello gestorio, anche strumentale del comune, qualora essa fosse configurabile quale organizzazione servente/aderente/coincidente con le finalità istituzionali del Comune. Ne consegue secondo la Sezione che l"attività di acquisizione, imputazione, custodia e gestione delle entrate è direttamente riferibile alla consistenza patrimoniale del Comune e quindi deve svolgersi secondo le regole che presiedono alla contabilità pubblica. Regole cui risulterebbe estranea la fondazione così come prospettata dal comune sardo. In altri termini, "l"acquisizione di liberalità/donazioni di carattere finanziario o patrimoniale provenienti da terzi (enti o cittadini) integrano fattispecie di entrate da ricondurre ai moduli procedimentali prescritti a garanzia dell"erario e devono essere assunte direttamente dal Comune, a mezzo delle attività intestate ai suoi Organi amministrativi secondo le rispettive competenze e responsabilità, già delineate dall"ordinamento generale, così come l"appostazione nelle scritture e la successiva imputazione a spesa di tali fonti d"entrata dovrà seguire le regole che presiedono alla predisposizione dei bilanci pubblici."

E" dunque – in definitiva – l"ente locale che deve preoccuparsi di assolvere i compiti e le funzioni ad esso spettanti attraverso la propria struttura organizzativa del comune. E" questo infatti che risulta deputato "nelle diverse fasi alla gestione delle entrate in esame e successivamente (compatibilmente con i programmi di spesa e la capienza assicurata dalle diverse appostazioni contabili) al loro utilizzo secondo le procedure di spesa anche per le finalità rappresentate (cultura, solidarietà sociale e turismo)."

In ultima analisi, la Sezione di controllo sembra dunque "bocciare" la fondazione non tanto ragione di un divieto in capo al comune di costituire organismi comunque denominati (divieto che come è noto non è più in vigore), quanto piuttosto perché trattasi di una funzione "immanente" l"ente locale, che il medesimo deve assolvere attraverso il proprio apparato burocratico-amministrativo. In altri termini, uno scopo istitutivo come quello dichiarato dal comune richiedente meglio si adatta alla fondazione di diritto comune, ossia quella promossa e gestita da privati, che attraverso quel meccanismo giuridico-organizzativo intendono raccogliere fondi (le rendite di cui al libro primo del codice civile) da destinare alla realizzazione di attività sociali.



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