Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-07-12

NO ALLOBBLIGO DI CONSOLIDAMENTO DELLE SPESE DEL PERSONALE PER LE ASP – Corte Conti E-R, 170/14 – Alceste SANTUARI

Come si è già avuto modo di ribadire in un recente articolo pubblicato su questo sito (cfr. http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id=45720&catid=234&Itemid=486&contentid=0&mese=07&anno=2014), a seguito dell"abrogazione disposta dall'art.3, comma 5, d.l. n.90/14 (in sede di conversione), dell'art. 76, comma 7, d.l. n.112/08, non sussiste più l'obbligo per l'ente locale socio di consolidare nella propria spesa di personale la quota relativa al personale delle società partecipate, aziende speciali ed istituzioni.

Sul tema si è espressa anche la Sezione di controllo della Corte dei Conti della Regione Emilia-Romagna, con deliberazione n. 170 del 7 luglio 2014, con la quale i giudici contabili:

  1. hanno risposto ad una istanza di due comuni, soci di una ex IPAB trasformata in ASP;
  2. hanno ritenuto la l.r Emilia-Romagna che ha novellato la disciplina sulle ASP regionali (l.r. n. 12/13) non coerente con il nuovo quadro normativo.

I due comuni istanti hanno evidenziato il background organizzativo ed istituzionale relativo alla ASP come segue:

  1. l"ASP ha proposto ai comuni soci di passare dall"attuale modello gestionale, caratterizzato dalla compresenza di personale dipendente dalle IPAB estinte e di personale dipendente da società cooperative (c.d. gestione mista), ad un modello organizzativo caratterizzato da una gestione diretta dei servizi da parte dell"ASP;
  2. Il raggiungimento di tale risultato richiederebbe l"assunzione di 194 unità di personale di vario profilo e qualificazione professionale;
  3. tale mutamento organizzativo consentirebbe di conseguire i requisiti prescritti dalla direttiva regionale n. 514/2009 per ottenere l"accreditamento definitivo dei servizi socio-assistenziali;
  4. detto modello consentirebbe di realizzare un minor costo di gestione rispetto all"organizzazione attuale fondata sulla cogestione tra personale ASP e personale dipendente da società cooperativa;
  5. in termini di riconoscimento e rafforzamento della capacità assunzionale delle ASP, l"articolo 3, comma 2, l.r. Emilia-Romagna n. 12/2013 ha esteso alle ASP "la normativa vigente in materia di esclusioni dai divieti e dalle limitazioni nell"assunzione di personale per le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi, culturali e farmacie";
  6. ai sensi dell"art. 1, comma 557-bis, l. n. 296/2006, la spesa per il personale dell"ASP deve essere conteggiata nella spesa corrispondente di ciascun ente locale socio, solo se si tratta di personale trasferito, ma non, se si tratta di personale assunto direttamente dall"ASP.

Alla luce di quanto sopra premesso, i due comuni hanno posto alla Sezione di controllo regionale i seguenti quesiti:

  1. la deroga al regime vincolistico in materia di personale applicabile alle ASP (cfr. art. 3, comma 2, l.r. 12/2013) si deve intendere riferita esclusivamente all"autonomia assunzionale e di spesa dell"azienda, o deve intendersi estesa al quadro normativo generale in materia di contenimento della spesa di personale, con conseguente esclusione dal novero dei soggetti di cui all"articolo 1, comma 557-bis, l. n. 296/2006 ed ininfluenza sull"aggregato di spesa per il personale degli enti soci dell"ASP?;
  2. la spesa per il personale proveniente dalle ex IPAB e assorbito dall"ASP deve essere conteggiata, pro-quota, tra le spese del personale dei comuni soci, anche in assenza di trasferimento volontario/delega di servizi/attività di cui sono titolari?;
  3. la spesa per il personale assunto direttamente dall"ASP in esecuzione della l.r. 12/2013 e finalizzato all"acquisizione dei requisiti per l"accreditamento dei servizi socio-assistenziali (casa protetta e centro diurno per anziani) ex IPAB deve essere conteggiata nella spesa del personale degli enti locali soci ASP?;
  4. la spesa per il personale trasferito, per effetto di apposita convenzione, ad ASP dall"AUSL territorialmente competente – precedente gestore dei servizi sociali rivolti ai minori, adulti, famiglie, ed ai portatori di handicap – deve essere conteggiata nella spesa per il personale degli enti locali soci ASP?;
  5. la spesa per il personale ASP deve essere consolidata con la spesa: a) dei soli comuni che, prima della costituzione dell"azienda, esercitavano direttamente i servizi/attività oggetto di esplicito trasferimento in gestione alla stessa, con esclusione dei comuni nei quali tali servizi erano esercitati da un"IPAB, soggetto autonomo e svincolato dall"ente locale; b) di tutti i comuni, per le attività connesse a funzioni di titolarità comunale, anche se non effettivamente e direttamente esercitate prima della creazione della ASP; c) delle aziende AUSL per le attività a rilievo sanitario  che fruiscono del finanziamento a carico del Fondo regionale per la non autosufficienza; d) di nessun ente pubblico, se attengono ad attività connesse a funzioni comunali, ma oggetto di assegnazione gestoria per disposizione di legge regionale?;
  6. ai fini del consolidamento tra la spesa di personale dell"ASP con quella dei Comuni soci devono essere considerate anche le entrate proprie dell"azienda e se, quale parametro per il consolidamento, si debba applicare il metodo delineato dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione n. 14/2011?.

Preme evidenziare, in via preliminare, che già "con deliberazione n. 95/2014/PAR la Sezione regionale di controllo, ritenendo che i quesiti posti con la richiesta di parere in esame configurassero questioni di particolare rilevanza ai sensi dell"articolo 6, comma 4, d.l. n. 174/2012, aveva rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai fini della valutazione circa il deferimento delle questioni prospettate dagli enti istanti alle Sezioni riunite o alla Sezione delle autonomie per l"adozione di una delibera di orientamento generale." La prospettazione proposta dalla Sezione non è stata tuttavia condivisa, "anche in considerazione della non uniformità della disciplina e del regime giuridico previsto dalle varie legislazioni regionali di riferimento per le ASP". E" opportuno ricordare, al riguardo, che, infatti, le Regioni, a seguito dell"approvazione dell"art. 10, l. n. 328/2000 e del successivo decreto attuativo, d. lgs. n. 207/2001, hanno disciplinato la materia della trasformazione delle ex IPAB, in fondazioni ovvero in ASP, in modo difforme da territorio a territorio, finanche delineando sistemi e modelli giuridico-organizzativi innovativi.

In ragione della non condivisione di cui sopra, pertanto, gli atti sono stati nuovamente rimessi alla Sezione regionale che è chiamata dunque ad esprimere il proprio parere, "essendo stata, con la deliberazione sopra richiamata, sospesa ogni decisione in merito."

Dopo aver ricostruito il quadro normativo in materia di vincoli alle assunzioni ed alla spesa di personale applicabile agli organismi partecipati dagli enti locali (aziende speciali, istituzioni e società), quadro definito instabile e incerto, la Sezione si è pronunciata sui quesiti ad essa sottoposti dai due comuni istanti, non prima di aver attentamente analizzato i rapporti intercorrenti tra disciplina nazionale e normativa regionale in materia di ASP.

Coordinamento tra legislazione nazionale e disciplina regionale: la seconda non è considerata coerente con la prima

In ordine al coordinamento tra la disposizione di fonte statale contenente la disciplina in materia di assunzioni e spesa di personale per le aziende speciali, istituzioni e società partecipate (art. 18, comma 2 bis, d.l.n. 112/2008, come modificato dall"articolo 4, comma 12 bis, d.l.n. 66/2014 e art. 3, comma 5, d.l. n. 90/2014, sesto periodo) e la disposizione di fonte regionale costituita dall"articolo 3, comma 2, l. n. 12/2013, i giudici contabili evidenziano che "la disciplina in vigore a decorrere dal 23 giugno 2014 (data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della legge di conversione del decreto legge n. 66/2014) contenuta nel riformulato articolo 18, comma 2 bis, d.l. n. 112/2008 non impone più la diretta ed immediata applicazione delle disposizioni che limitano le assunzioni ed la spesa di personale prevista per le amministrazioni di riferimento". La disciplina vigente prevede invece il rispetto del "principio di riduzione dei costi del personale", da perseguire mediante il contenimento degli oneri contrattuali e delle nuove assunzioni da definire, per ciascun organismo partecipato, con un atto di indirizzo da parte dell"amministrazione di riferimento e con un successivo provvedimento di adeguamento da parte dello stesso organismo partecipato.

Per le aziende speciali ed istituzioni che erogano servizi socio-assistenziali, educativi, scolastici e per l"infanzia, culturali ed alla persona ex IPAB, nonché gestiscono farmacie, la nuova formulazione dell"articolo 18, comma 2 bis, d.l. 112/2008 esclude i predetti organismi dal rispetto del principio di riduzione dei costi del personale, assoggettandoli all"obbligo del mantenimento di un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità dei servizi erogati.

La Sezione, alla luce delle modifiche intervenute nella legislazione statale di riferimento, "censura" la l.r. n. 12/2013 non ritenendola "più coerente[…] in quanto tali disposizioni non prevedono più l"applicabilità alle aziende speciali, istituzioni e società controllate del regime previsto per le amministrazioni di riferimento in materia di vincoli alle assunzioni ed alla spesa di personale, né tantomeno è più prevista una disciplina derogatoria per gli enti che operano in settori sensibili (tra i quali sono ricomprese le ASP), se non nel senso che i predetti enti sono tenuti a rispettare il principio della coerenza tra il livello dei costi del personale e la quantità dei servizi erogati."

La Sezione stigmatizza un ulteriore motivo di discrasia tra la legislazione nazionale e quella regionale in materia di ex IPAB-ASP, laddove la normativa regionale individua le ASP alla stregua di "enti pubblici non economici locali". In quest"ottica, i giudici contabili segnalano che "[l]a qualificazione delle ASP operanti nel territorio della Regione Emilia-Romagna come enti pubblici non economici e la conseguente applicabilità del d.lgs. n. 165/2001 anche per quel che riguarda la disciplina del rapporto di lavoro con il personale dipendente, che assumerebbe lo status di dipendente pubblico, non sembra[…] coerente con la previsione contenuta nell"articolo 11 d.lgs. n. 207/2001". Si tratta dell"articolo che prevede che

Comma 1: il rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende pubbliche di servizi alla persona ha natura privatistica

Comma 2: i requisiti e le modalita' di assunzione del personale sono determinati da un regolamento interno nel rispetto di quanto previsto in materia dai contratti collettivi, adottando il metodo della programmazione delle assunzioni secondo quanto previsto dall'articolo 39, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e assicurando idonee procedure selettive e pubblicizzate;

Comma 3:gli statuti debbono garantire l'applicazione al personale dei contratti collettivi di lavoro.

Tuttavia, forse anche in ragione non soltanto del ruolo e delle funzioni attribuiti dall"ordinamento nazionale e regionale alle ex IPAB, ma soprattutto per i profondi collegamenti tra enti locali ed ASP, la Sezione ritiene che occorra una lettura costituzionalmente orientata della disciplina vigente in ambito regionale in materia di ASP. Attraverso tale interpretazione si dovrebbe "giungere a ritenere che, ai soli fini dell"applicazione delle norme in materia di coordinamento della finanza pubblica, quali sono le disposizioni che impongono limitazioni alle assunzioni ed alla spesa per il personale (cfr. Corte cost. 148/2012; 108/2011; 161/2012), non operi la locuzione che qualifica le ASP della Regione Emilia-Romagna come enti pubblici non economici, contenuta nell"articolo 3, comma 1, l.r.n. 12/2013, con la conseguenza che l"ente locale socio non dovrà computare nella propria spesa di personale la quota relativa al personale assunto dall"ASP o transitato da altri enti (ex IPAB o AUSL) per il quale sussiste un rapporto di lavoro privatistico."

Si tratta di un passaggio di una certa importanza, che ad avviso di chi scrive merita di essere approfondito nelle sedi opportune, anche allo scopo di valutare l"effettivo grado di autonomia delle ex IPAB – ASP nei confronti degli enti locali territoriali, alla luce del revirement del legislatore nazionale in materia di rapporti tra enti locali ed organismi partecipati, anticipato nella l. n. 174/2012 e "consacrato" nella l. 147/2013.

La risposta ai quesiti posti dai comuni

Passando, infine, ai quesiti posti dai Comuni istanti, la Sezione, richiamando le nuove disposizioni in materia di riflessi sugli enti locali della spesa del personale degli organismi partecipati introdotte dall"art. 3, comma 5, d.l. n. 90/2014 (in fase di conversione in legge, ma in vigore dal 25 giugno 2014) ritiene che:

  1. i Comuni istanti debbano computare nella propria spesa di personale la quota relativa al personale occupato presso l"ASP solo ai fini (neretto dell"A.) del rispetto dell"articolo 1, comma 557 bis, l. 296/2006, ai sensi del quale "ai fini dell'applicazione del comma  557,  costituiscono spese di personale anche quelle sostenute …… per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente";
  2. i Comuni istanti non debbano procedere a nessun"altra tipologia di consolidamento diversa da quella appena descritta, essendo stata abrogata la disposizione normativa (art. 76, co. 7, d.l. n. 112/2008) che imponeva agli enti locali di computare nella propria spesa di personale (da mettere in rapporto con la spesa corrente ai fini della misurazione della propria capacità assunzionale) anche la spesa del personale delle proprie società partecipate, aziende speciali ed istituzioni;
  3. gli organismi partecipati che operano in settori c.d. sensibili (socio-assistenziale, farmacie, educazione, et similia), nei quali rientrano anche le ASP, dovranno, comunque, attenersi al principio fissato nel novellato art. 18, comma 2 bis, d.l. n. 112/2008 che impone coerenza tra il livello dei costi del personale e la quantità dei servizi erogati;
  4. se al contrario, gli organismi partecipati operano in settori diversi da quelli considerati sensibili sono tenuti a rispettare il principio della riduzione del costo per il personale, da conseguire attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.

Come è possibile inferire da quanto sopra richiamato, la deliberazione della Sezione di controllo della Corte dei Conti Emilia-Romagna non solo conferma il trend avviato dalla l. di Stabilità 2014, ma accende un focus affatto marginale sulla qualificazione giuridica delle ex IPAB – ASP, enti/organismi, anche partecipati dagli enti locali, ai quali, benché nell"ambito di un forte vincolo istituzionale con i secondi, godono di una certa autonomia di manovra. Si tratta di una "vexata quaestio" presente già nelle discussioni e nei dibattiti che hanno condotto all"approvazione dell"art. 10 della l. n. 328/2000.



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