Articoli, saggi, Generalità, varie -  Cendon Paolo - 2015-03-22

OSSERVATORIO DISABILITÀ. - LINEE GUIDA AMMINISTRAZIONE DI SOSTEGNO – 2015/2016 - Paolo CENDON

I primi dieci anni di applicazione dell'Amministrazione di sostegno, 2004 – 2014,  hanno visto  in Italia un ricorso crescente alla nuova misura di protezione,  presso la collettività, e autorizzano un bilancio positivo circa la messa in opera che è avvenuta della legge.

L'elasticità dell'istituto ha tuttavia dato il via, di fatto, a  una notevole varietà di approcci e di orientamenti interpretativi, intorno a molteplici profili della disciplina; con la  conseguenza oggi di un panorama quantomai variegato,  nella prassi.

Si assiste in effetti nei tribunali a consistenti disparità di soluzioni,  riguardo a questa o a quell"altra questione -  disparità che generano  incertezze e creano, talvolta, diffidenze presso i  potenziali utenti, nonché  tra i familiari.

È noto come la predisposizione di una risposta ad hoc, confezionata "su misura" per le necessità del beneficiario,  abbia costituito  fin dal concepimento dell'AdS  la peculiarità istituzionale ed il grande valore aggiunto del moderno sistema di protezione delle persone fragili. Non più cioè  soluzioni standardizzate, incuranti delle specifiche esigenze del destinatario, così come era sempre stato con l'interdizione e l'inabilitazione; al contrario, l'approntamento di un sistema di puntello hic et nunc, di  assetti approntati  "dal basso", volti sempre a preservare la vitalità/potenzialità di quello specifico  individuo. E" questo l"elemento di spicco della nuova frontiera.

Ecco che le maglie larghe della disciplina legislativa (specie quella processuale) hanno favorito però, non di rado,  difformità interpretative  da parte dei giudici tutelari, nonché  degli organi aditi in fase di reclamo; e non sono mancate, qua e là, scelte poco in linea con lo spirito della legge n. 6 del 2004,  se non addirittura contrastanti con essa.

Anche sul versante gestionale sono emersi presso gli amministratori di sostegno approcci diversificati, talora in dissidio fra loro, riguardo ai molteplici aspetti della cura del beneficiario.

Viene oggi sottolineata, da più parti, la necessità di una maggiore uniformità applicativa -  e caldeggiata la fedeltà ermeneutica,  là dove occorra,  ad approcci più rispettosi degli obiettivi dei riformatori.

Di qui l"opportunità, nell"ambito dell"Osservatorio ministeriale  sulla disabilità, della costituzione un gruppo di lavoro interdisciplinare, per la messa a punto di Linee Guida aggiornate sull'Amministrazione di sostegno.

Le presenti  Linee Guida consisteranno sostanzialmente in un documento articolato,  con una serie di  raccomandazioni circa le scelte da compiersi di volta in volta, a livello giudiziale soprattutto,  riguardo a specifiche questioni. Sarà il  lavoro di un  gruppo interdisciplinare, che dovrà procedere,  anzitutto,  alla ricognizione dei nodi applicativi fin qui emersi. Una volta censiti i profili essenziali, il gruppo elaborerà le linee da seguire riguardo a ciascuno di essi, ossia  le scelte da suggerirsi al singolo giudice tutelare, all'amministratore di sostegno e agli ulteriori protagonisti dell'AdS, a seconda dei casi:   allo scopo di assicurare una maggiore linearità applicativa,  ed una sempre stretta aderenza alla soffio ispiratore della riforma.

Insomma una serie di indicazioni operative, ciascuna corredata dall'illustrazione delle ragioni giuridiche, psicologiche, pedagogiche e di opportunità che la sorreggono  - considerate, tra l"altro, le implicazioni che ogni opzione è destinata a produrre nell'ambito delle relazioni familiari,  tra il beneficiario e i propri congiunti.

L"ottica è anche quella di incoraggiare e affinare presso i giudici la propensione, non sempre adeguata oggi,  a tenere conto delle ricadute esistenziali/relazionali di ogni decisione  -  ciò che non sempre collima, va detto,  con il rigido ossequio ai dati esteriori  della norma o del sistema.

I criteri cui ispirarsi sono, in definitiva, quelli della massima  beneficialità da salvaguardare e dell"attento riguardo per profili di   esistenzialità dell"interessato (lavoro, famiglia, affettività, tempo libero, socialità, etc.).

***

1. Obiettivo del progetto – Le "Linee Guida" dovranno fornire vie d"uscita sulle  questioni più controverse, attualmente, presso gli  uffici giudiziari. L"esito che ci si propone è l"affermarsi di orizzonti applicativi il più possibile uniformi, consapevoli, nel rispetto dello spirito della legge.

Ciò anche per rovesciare in concreto la tendenza al cd. forum shopping, ossia al trasferimento del domicilio del beneficiario  - come oggi accade non di rado - al fine di ottenere che, del caso, si occupi  via via il giudice portatore dell"orientamento più vicino alle esigenze del beneficiando.

2. Discontinuità/uniformità – La  discontinuità si riscontra, talvolta, anche all"interno del medesimo ufficio del Tribunale, ad esempio quando vi sia un cambio del giudice tutelare, con il magistrato subentrante che introduce di suo nuovi indirizzi.

Tenuto conto di ciò, si comprende come il filo delle presenti Linee Guida debba essere non tanto quello di una registrazione di quanto viene fatto, asl giorno d"oggi, bensì quello di un"indicazione di ciò che dovrebbe essere fatto, anche sulla scorta delle falserighe provenienti dalla migliore dottrina e dalla giurisprudenza.

L"esempio più clamoroso è quello dell"interdizione, istituto oggi in declino, eppure ancora utilizzato in misura significativa presso alcuni tribunali (abbiamo circa ancora 40.000 interdizioni,  in Italia, molte risalenti, non poche  tuttavia post 2004). Le Linee Guida  non mancheranno di registrare questo elemento, sforzandosi però di spiegare le ragioni per cui la protezione del soggetto fragile, anche in questi casi, sarebbe assai meglio realizzabile, sui vari punti che interessano,  attraverso il ricorso all" AdS - ciò che non sempre è chiaro alla stessa Cassazione.

3. Questioni controverse - Altri casi in cui è riscontrabile  una più o meno marcata differenza di risposte, a seconda del tempo e dello spazio:

-  (a) quando accada che un malato ha perso la lucidità, (b) e risulti che occorre introdurre la Peg (onde consentire la nutrizione artificiale), potrà il medico procedere da solo a quel trattamento, immediatamente,  oppure  occorrerà  sempre che venga nominato  specificamente un Amministratore di sostegno?

- il beneficiario vorrebbe, poniamo,  gli si comprasse un bene o un oggetto che in realtà egli non è in grado di utilizzare, e che è al centro tuttavia dei suoi sogni e desideri; ad esempio, un"automobile che lui, come oligofrenico,  non potrà mai guidare: è giusto concludere che il g.t. e l"AdS dovranno qui  fare in modo che, nei limiti del possibile, il beneficiario stesso venga accontentato?

- una ragazza Down di 22 anni vorrebbe sposarsi, mettiamo, ma il fidanzato dà all"esterno qualche segno di preoccupazione (ha degli hobbies strani, accusa forti rigidità di carattere, mangia solo quello di cui si cibano gli uccelli, parla tutto il giorno della sua mamma): sarà opportuno che il g.t. limiti qui o rinvii la possibilità della fanciulla stessa di sposarsi ?

-  è possibile nominare un amministratore di base e un co-amministratore solo per le questioni finanziarie-bancarie di alta amministrazione?

- a chi si deve  proporre, tecnicamente,  il reclamo avverso un decreto del g.t. in materia di AdS?

-  laddove il giudice, magari per ragioni comprensibili, abbia scelto un AdS esterno alla cerchia familiare, i familiari possano comunque interloquire e far sentire la loro voce?

4. Articolazione, Format  - Ciascun capitolo tematico sarà suddiviso in una serie di questioni. Ogni questione conterà una domanda seguita da una breve discussione e quindi dalla risposta.

5. - Modalità del lavoro - Si procederà, sulla scorta delle banche dati giurisprudenziali,  mettendo a punto innanzitutto l"architettura dei capitoli centrali: destinatari del provvedimento, ricorso, procedimento, tipologia di decreti, poteri-doveri dell" AdS, scelta dell"AdS, diritti del beneficiario, annullamenti, impugnative, e così via. Per ciascun capitolo sarà  quindi tracciata una rosa fondamentale di questioni.

Verranno coinvolti, in tale fase, ai fini di integrazioni e approfondimento, una serie di giuristi e operatori: giudici tutelari, avvocati, notai, assistenti sociali, medici,  commercialisti, psicologi, e così via. Una volta delineata la struttura definitiva delle Linee Guida, si provvederà a stilare il testo delle varie schede. Il coordinamento centrale, con l"aiuto di una congrua segreteria di sostegno, provvederà ad armonizzare il tutto.

E" da prevedersi un lavoro assai minuzioso: in linea di massima occorre puntare alla massima completezza delle questioni "calde". Nei casi non rari in cui si ravvisino, su determinate questioni, importanti diversità di punti di vista tra i vari giudici tutelari, o tra diverse categorie di operatori, si provvederà a dare conto di tali diversità (se meritevole di attenzione) non rinunciando comunque ad indicare al lettore la soluzione preferibile.

6. Collaboratori - Nella prima fase 2015/2016, il coordinamento procederà utilizzando una segreteria di alcune persone,  attraverso cui colloquiare con alcune decine di professionisti ed esperti particolarmente attenti all"argomento.

In una seconda fase, una volta che le Linee Guida siano state messe a punto, si procederà alla loro divulgazione presso gli uffici dei giudici italiani, presso gli ordini degli avvocati e dei notai, degli assistenti sociali, ed eventualmente dei medici, sollecitando suggerimenti e aggiustamenti.

7. Ufficio sportello Comunale - L"esperienza di questi primi dieci anni di applicazione della legge n. 6/2004 sta rendendo sempre più evidente che la quantità di ricorsi è, oggi, tale da costringere ad immaginare modalità di fronteggiamento del fabbisogno che evitino in concreto blocchi, ritardi, ristagni, collassi, e difficoltà di vario genere.

A tal fine, sempre più si va confermando la necessità di far capo tendenzialmente, a livello di Comuni o di Consorzi di Comuni o di Province, ad uffici-sportelli di tipo amministrativi stico, per la gestione di tutti gli aspetti organizzativi della legge.

In pratica, si tratta di pensare alla costituzione, territorio per territorio, di  un ufficio-sportello che svolga il super-lavoro necessario, di riscontro minuzioso, di redazione degli atti necessari, di schedatura degli interessati, di acquisizione minuziosa di informazioni, di tenuta degli elenchi degli AdS, di gestione di corsi di formazione; e ciò avendo presenti soprattutto tre  distinte interfacce di utilizzatori:

(i) la cittadinanza, che va periodicamente informata, spronata, rassicurata,  circa l"esistenza dell"Amministrazione di sostegno

(ii) gli uffici giudiziari, che vanno aiutati a gestire tutta una serie di aspetti pratici, sia a livello di ricorso sia a livello di gestione e aggiornamento nel tempo della posizione

(iii) gli amministratori di sostegno in carica, che vanno anch"essi aiutati e supportati nell"assolvimento dei loro compiti, a 360°.

Sarà compito dei futuri livelli di attenzione studiare la fattibilità concreta di deleghe di funzioni ad organismi (associazioni …) non facenti della pubblica amministrazione. Vale la pena comunque di segnalare come già oggi in alcune sedi italiane, ad es. Trieste, questi problemi si sono presentati come niente affatto irresolubili.

Si può pensare, in particolare, ad uno schema di convenzione con associazioni territoriali via via deputate alla gestione quotidiana della legge, sotto gli aspetti organizzativi.

Di solito queste associazioni,  cui, in prospettiva, va affidata la gestione dello sportello-ufficio, giorno per giorno, constano di soggetti vari del volontariato, dei familiari, del terzo settore, degli ordini, con l"aiuto di operatori sociali del Comune, della Provincia,  delle ASL, e così via

8. Finanziamenti - Per la realizzazione del progetto qui descritto, nei suoi punti essenziali, si prevedono le seguenti tipologie principali di spese:

- spese per l"attività di un coordinamento e di una segreteria formata da alcune persone, anche  part-time

- spese di organizzazione e per la partecipazione ad incontri-seminari

- spese per stampa, pubblicazione e divulgazione di materiali.

9. Tempi - E" probabile che per la fine del 2015 si possa arrivare ad una articolazione già abbastanza significativa dell"intero lavoro. La conclusione avrà luogo entro la primavera del  2016 (fine maggio).

10. Destinatari/utilizzatori - Le Linee Guida dovrebbero, alla fine,  essere fatte circolare nel modo più capillare possibile, venire comunicate al Ministero della Giustizia, al Consiglio Superiore della Magistratura, ai vari Uffici Giudiziari italiani, messe poi a disposizione di tutti gli operatori, specie attraverso i canali telematici.

11. Aggiornamento – L"aggiornamento delle Linee Guida dovrà procedere via via,  nel corso degli anni.

12. Ricadute extraprivatistiche - Tra le questioni da considerare indichiamo:

- che ruolo può assumere il CSM rispetto a queste LG?

- cosa può fare il Ministero della Giustizia per consigliarne/favorirne  l"applicazione?

- la formazione dei g.t. oggi in Italia è tale da rassicurarci sul fatto che il g.t. stesso abbia la necessaria sensibilità, umanità, pazienza, spirito di tolleranza?

- le facoltà di giurisprudenza sono attrezzate oggi per formare giuristi non puramente tecnocratici?

- come spingere le Regioni italiane ad adottare modelli di legge regionale sull"AdS che da un lato siano uniformi tra di loro e dall"altro spingano i Comuni in modo fattivo ad attivarsi,  per assicurare la migliore gestione possibile della legge stessa?

-  Posto che l"AdS è un tipico istituto che tocca e coinvolge più istituzioni della città e del territorio (Comune, Tribunale, Asl, carcere, comunità terapeutiche, terzo settore, associazioni, cooperative, etc.) quali modelli immaginare per far sì che vi sia un"adeguata collaborazione tra questi diversi settori?

- Quali iniziative immaginare,  sul piano comunicativo, per far sì che la cittadinanza si renda conto del fatto che l"AdS è un istituto dalla parte del beneficiario, che nella maggior parte dei casi si traduce nella fornitura di un sistema di protezione senza alcuna incapacitazione, espropriazione di diritti, menomazione di sovranità, insomma una risposta che non deve impaurire?

- Quali iniziative immaginare per fare in modo che l"immagine dell" Amministratore di sostegno oggi sia la più felice, gratificante possibile: congrue assicurazioni, associazioni di AdS, forme di riconoscenza ufficializzata, indennità non miserabili, rendiconti non forsennatamente pignoli, tessere gratis sugli autobus, buoni di ingresso allo stadio, abbonamenti gratis a sky, lettere periodiche di ringraziamento da parte del Sindaco, cavalierati speciali concessi dal presidente della Repubblica?



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