Articoli, saggi, Generalità, varie -  Gasparre Annalisa - 2014-12-11

P.A.: TRA SEMPLIFICAZIONE E ISTRUTTORIA - Annalisa GASPARRE

La semplificazione amministrativa e l'obbligo di adeguata istruttoria procedimentale: valori e tensioni a confronto

La disciplina dell'attività della P.A. è scolpita dai principi di legalità e di trasparenza nell'esercizio del potere finalizzato al perseguimento di interessi pubblici.

Come noto, il procedimento amministrativo è disciplinato in modo organico dalla legge 241/90 che costituisce la trama dell'operare della P.A., appunto quale scansione di azioni, comportamenti, tempi necessari a pervenire all'adozione di un atto di natura autoritativa: il provvedimento amministrativo. La legge sul procedimento, in altre parole, codifica presupposti, criteri, "protagonisti", fasi ed eventualmente anomalie dell'iter amministrativo che conduce all'esercizio del potere pubblico costituito dal provvedimento, prevedendo anche aperture a moduli di "semplificazione" all'azione amministrativa (rif. Capo IV: conferenze di servizi, accordi tra P.A., SCIA, silenzio-assenso).

In quest'ottica, improntata (tra gli altri) ai criteri di trasparenza, imparzialità, pubblicità, devono leggersi le disposizioni in tema di avvio del procedimento e di responsabile del procedimento, nonché quella in tema di obbligo di motivazione (art. 3). La prima (art. 7), come noto, segnala l'imperativo di comunicare l'avvio del procedimento a coloro i quali siano destinatari del provvedimento finale, nel senso che risultino soggetti rispetto ai quali il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti. Lo stesso vale nel caso in cui un provvedimento possa recare pregiudizio a soggetti individuati o individuabili che non siano destinatari diretti. Quanto detto a condizione che non sussistano particolari esigenze di celerità del procedimento (in proposito dibattuta e attuale, ad es., è la questione relativa alla comunicazione ex art. 7 nei casi di procedimento volto all'ammonimento, da parte del Questore, di soggetto accusato (ma non querelato) di fatti riconducibili al reato di atti persecutori, art. 612 bis c.p.).

Quanto al responsabile del procedimento, in questa sede si segnala unicamente il ruolo pregnante assunto da tale figura ai fini della corretta istruttoria del procedimento. L'art. 6 attribuisce al responsabile del procedimento il compito di valutare le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti per l'emanazione del provvedimento, con giudizio che è relativo al solo profilo della regolarità istruttoria. Inoltre, il responsabile ex art. 6 compie tutti gli atti necessari per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria potendo altresì esercitare il c.d. soccorso istruttorio, vale a dire la richiesta di rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, potendo anche esperire accertamenti tecnici e ispezioni e ordinare esibizioni documentali.

Venendo, poi, alla norma sull'adeguata motivazione del provvedimento, pur sistematicamente antecedente, posta com'è tra i Principi, in questa breve disamina si colloca qui a confermare valore e pregnanza della fase istruttoria del procedimento. Il provvedimento amministrativo deve infatti essere motivato, a pena di illegittimità, e la motivazione deve indicare presupposti di fatto e ragioni di diritto che hanno condotto alla decisione, con specifico riferimento alle risultanze dell'attività istruttoria. Emerge in modo evidente l'importanza dello svolgimento dell'istruttoria, tale da essere "annotata" e richiamata nella motivazione e tale da resistere a censure di carenza, contraddittorietà o insufficienza.

Sull'altro versante, un intero capo della legge si occupa della c.d. semplificazione amministrativa, nella consapevolezza della necessità di non irrigidire e ingessare il procedimento oltre al necessario. La scelta della semplificazione pare obbedire anche a un diverso approccio dei pubblici poteri alle istanze e alle esigenze dei cittadini, quali soggetti che "partecipano" e non subiscono passivamente decisioni della P.A. (diverso approccio alla genesi della legge in commento che è anche menzionata quale legge sulla trasparenza amministrativa).

Figli di una rinnovata apertura alla partecipazione, ma anche alla semplificazione, sono gli strumenti dati dagli artt. 19 e 20 l. 241/90. Scia e silenzio assenso sono gli istituti che meglio rappresentano l'ispirazione alla semplificazione dell'azione amministrativa.

La segnalazione certificata di inizio attività è istituto contemporaneo che, in osservanza di un canone di semplificazione, sostituisce svariati atti amministrativi: autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso, nulla-osta, domande di iscrizione richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale quando il rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale. La norma precisa che la sostituzione della Scia non vale laddove sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali nonché esclude la sostituzione per una serie di atti tassativamente indicati. La Scia deve esser corredata da dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà ex artt. 46 e 47 dPR 445/2000 e, se del caso, di attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, unitamente agli elaborati tecnici indispensabili per consentire le verifiche da parte della P.A. Quest'ultimo profilo consente di precisare che lo strumento della Scia non è finalizzato ad eludere verifiche da parte della P.A., quasi che gli ambiti in cui opera concretamente assumano i connotati di "zona franca", in quanto scopo dello strumento in parola è quello di semplificare il procedimento e di anticipare l'inizio dell'attività alla data di presentazione della segnalazione alla P.A. competente. Il controllo di verifica è futuro e futuribile nel senso che la P.A., laddove si attivi nel termine di 60 gg. dal ricevimento della segnalazione può accertare la carenza dei requisiti e dei presupposti. A tale verifica può seguire l'adozione di provvedimenti inibitori (divieto di prosecuzione dell'attività) o ripristinatori (rimozione degli eventuali effetti dannosi). Sempre salvo è il potere di assumere determinazioni in autotutela e di applicare sanzioni penali in caso di dichiarazioni ex dPR 445/2000 false o mendaci.

Altra bandiera della semplificazione è quella del c.d. silenzio-assenso, disciplinato dall'art. 20 che prevede che quando un privato presenti un'istanza alla P.A. per il rilascio di un provvedimento, il silenzio della P.A. equivale a provvedimento di accoglimento della relativa istanza. Evidentemente si tratta di una fictio iuris che rende più fluido il rapporto tra privato istante o P.A. inerte, generando dal silenzio una situazione equiparata per legge ad un provvedimento di segno positivo.

Anche rispetto a questo strumento è prevista per la P.A. la possibilità di agire in autotutela e anche in questa sede opera il limite dei settori afferenti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo, la cittadinanza, la salute e l'incolumità pubblica, tassativamente previsti.

Seppure questa "doppia anima" della legge crei innegabili tensioni date, in particolare, dalla possibile assenza, in concreto, di istruttoria procedimentale nei casi in cui domina l'esigenza di semplificazione dell'azione della P.A, non sembra possibile ricondurre a schema unitario e rigido l'azione amministrativa perché i tratti di semplificazione sono contenuti nella legge generale sul procedimento e ne rappresentano un'esplicita eccezione, e neppure l'unica, atteso che altre norme successive (D.L. 5/2012 conv. in L. 35/2012 "Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo") sono dirette a quella dimensione.



Autore

immagine A3M

Visite, contatti P&D

Nel mese di agosto 2020 Persona & Danno ha registrato oltre 241.000 visite.

Articoli correlati