Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Santuari Alceste - 2016-02-03

PARTECIPATE: QUALE EVOLUZIONE DOPO IL D.LGS. DI RIFORMA? – Alceste Santuari

Il d.lgs. attuativo della riforma della P.A. in materia di società partecipate

Si conferma, in parte, l"impianto normativo precedente

Si aprono scenari nuovi per le società

Con la prossima entrata in vigore del testo unico che darà finalmente attuazione all'art. 18, L. 7 agosto 2015, n. 124, recante deleghe al Governo per la riforma della Pubblica amministrazione, molte cose sono destinate a cambiare nei rapporti tra gli enti locali e le società partecipate.

Come è noto, con tale disposizione la legge delega ha stabilito che "il decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche è adottato al fine prioritario di assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa e la tutela e promozione della concorrenza". Si tratta di una previsione normativa che deve implementarsi nel rispetto di una serie di principi e criteri direttivi, tra cui "ai fini della razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di società, l'assunzione e il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di servizi di interesse economico generale; applicazione dei principi della presente lettera anche alle partecipazioni pubbliche già in essere" (comma 1, lett. b).

Il medesimo articolo poi, e questo aspetto rappresenta una novità rispetto al precedente impianto normativo, con riferimento alle società partecipate dagli enti locali, ha conferito mandato all'esecutivo di introdurre "un sistema sanzionatorio per la mancata attuazione dei principi di razionalizzazione e riduzione" di cui sopra (art. 18, lett. m), n. 5).

A ben vedere trattasi di una novità indubbiamente rivoluzionaria, atteso che essa finisce per impattare in modo significativo sulle modalità di esternalizzazione dei servizi rientranti nelle finalità istituzionali degli enti locali. Non solo: la norma è corredata di una sanzione in caso di mancata adozione degli atti di dismissione societaria. A ciò si aggiunge un ulteriore effetto: se tale inadempienza si verifica, "il socio pubblico non può esercitare i diritti sociali nei confronti della società e, salvo in ogni caso il potere di alienare la partecipazione, la medesima è liquidata in denaro" in base ai criteri stabiliti dal codice civile (art. 25, comma 5).

Entro il perimetro di queste indicazioni la bozza di decreto approvata dal Consiglio dei ministri il 20 gennaio 2016 prevede che le amministrazioni locali adottino annualmente un piano di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche, dirette e indirette, in vista di un riassetto societario sul territorio che dovrà puntare all'estinzione delle partecipazioni non consentite. Tra queste rientrano – altra novità prevista dal decreto legislativo di attuazione della riforma Madia - quelle società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro (art. 20, comma 2, lett. d).

Siamo dunque di fronte ad un rinnovato tentativo da parte del legislatore nazionale di imporre un obbligo generalizzato di dismissione delle società pubbliche, anche di quelle che, benché al di sotto della soglia quantitativa di 1 milione di euro, presentino un positivo andamento gestionale. Ecco, allora che, soprattutto i comuni di piccola dimensione, si troveranno perciò dinanzi all'obbligo normativo di smantellare l'organizzazione del servizio pubblico locale fornito da una partecipata efficace, efficiente e remunerativa. Tali comuni, anche per valorizzare in modo adeguato l"esperienza, il know how e le risorse umane maturate e sviluppate in anni di attività, saranno chiamati a valutare processi di aggregazione, fusione o incorporazione societaria, come peraltro indica lo stesso decreto con riferimento alle società consentite dall'art. 4 (articolo 20, comma 2, lettera g).

Ipotizziamo dunque una situazione in cui un comune è socio unico di una società in house che eroga servizi di interesse generale con un volume d'affari al di sotto della soglia minima prevista. In luogo di alienare la società ovvero di porla in liquidazione, qualora (circostanza affatto da escludere) non trovasse acquirenti disposti a rilevare le quote della società, potrà avviare un'indagine esplorativa sul territorio, al fine di accertare se vi siano società partecipate da altri enti locali contermini ovvero appartenenti ad una stessa area territoriale, che erogano servizi pubblici similari.

Qualora la ricognizione condotta dia esito positivo, i comuni interessati potranno attivare una forma di cooperazione istituzionale, attraverso la sottoscrizione di un accordo di programma tra gli enti locali, ai sensi dell'art. 34 del TUEL, che preveda quanto segue:

-) il conferimento, da parte del Comune socio, della società in house in altra società a partecipazione pubblica locale, previa perizia giurata degli asset da conferire;

-) il controvalore del conferimento potrà non essere in denaro, ma nella titolarità di una corrispondente quota che il Comune acquisisce nella "nuova" società, in concomitanza all'operazione:

-) in ragione di tale quota, il Comune potrà continuare a beneficiare dei servizi svolti dalla precedente società in hous;

-) l"identificazione di nuovi servizi e attività da svolgere

Allo scopo di perfezionare una simile operazione sarà necessario redigere idonei patti parasociali e appropriate modifiche statutarie, attraverso i quali garantire gli standard del servizio, la governance societaria e il controllo analogo che il comune interessato dovrà esercitare nella società della quale è divenuto nuovo socio, nell"ambito di una compagine societaria formata da una pluralità di enti pubblici. Al riguardo, occorre ricordare che, nelle società in house, gli enti locali territoriali possono esercitare un controllo analogo congiunto/plurimo sulla società da essi partecipata.

Alla luce di quanto sopra descritto, si può dunque comprendere come il percorso di adeguamento dei modelli giuridico-organizzativi al quadro normativo novellato significa mettere in campo soluzioni gestionali innovative, che potranno, laddove opportunamente valutate e analizzate, aprire la strada anche ad adeguate partnerships pubblico-private.



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