Articoli, saggi, Generalità, varie -  Gasparre Annalisa - 2015-03-10

PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO E PROJECT FINANCING - Annalisa GASPARRE

Con l'espressione partenariato pubblico privato si intende un fenomeno giuridico composito, privo di definizione, all'interno del quale possono individuarsi tratti comuni alle varie figure a questo ricondotte. Si tratta di una forma di collaborazione del soggetto privato all'attività della pubblica amministrazione che opera sul mercato per fini di interesse generale. La "partecipazione" si connota per una durata temporale medio-lunga e, soprattutto, per un'allocazione dei rischi che vede il privato coinvolto direttamente e, quindi, esposto. Questo profilo consente di non fare accedere al fenomeno in commento una delle due più norme forme di esternalizzazione, vale a dire l'appalto, in cui non vi è alcun rischio significativo. Vi rientra, invece, a pieno titolo, la concessione, peraltro espressamente menzionata tra gli schemi esemplificativi contenuti nell'art. 3 co. 15 ter Codice appalti pubblici, insieme alla locazione finanziaria, il contratto di disponibilità, la finanza di progetto (si parla, in questi casi di PPP contrattuale) e, infine, le società miste (PPP istituzionalizzato). Il codice individua l'oggetto del PPP nelle prestazioni previste dai rispettivi regolamenti contrattuali, vale a dire che il PPP si propone la progettazione, la costruzione, la gestione, la manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità oppure la fornitura di un servizio. Esplicita è la norma laddove menziona l'allocazione dei rischi in capo al privato: questo è uno dei vantaggi per la P.A. che ricorre al capitale privato per la realizzazione, costruzione, gestione di infrastrutture che, specie nell'attuale periodo di crisi economica, rischierebbero di non trovare luce.

Quanto ai rischi si fa rinvio alla decisione Eurostat che ha individuato tre tipologie: costruzione/disponibilità, gestione/operatività, domanda. Per parlare di PPP è necessario che sussista almeno uno dei primi due rischi e il rischio di domanda. Di recente, nel caso Eurowasser, la CGUE si è occupata di definire il rischio nel caso di gestione di risorse idriche affermando che trattandosi di beni naturali ed essenziali in regime di monopolio non può ritenersi vi sia un rischio significativo.

Figura "ibrida", a un tempo tecnica finanziaria e modulo giuridico composito di figure contrattuali e complesse procedure, è il project financing (o finanza di progetto secondo la dizione con cui è contemplato nell'elenco esemplificativo del co. 15 ter dell'art. 3 d.lgs. 163/2006).

Il project financing è uno strumento rivolto all'aggiudicazione di una concessione con modalità diverse da quelle previste dall'art. 143. Possono individuarsi alcune caratteristiche che connotano il project financing:

- il finanziamento è rivolto ad un progetto preceduto da uno studio di fattibilità. E' il progetto che deve assicurare ai finanziatori il rientro del capitale investito e altresì la remunerazione per l'investimento: il progetto deve assicurare flussi di cassa positivi. In questo aspetto si coglie la differenza con il contratto di mutuo;

- il progetto non è calato dall'alto dall'amministrazione aggiudicatrice ma può essere concordato con il privato che è onerato di redigere un progetto preliminare. Di grande rilevanza è la qualità del progetto atteso che deve avere la capacità di attrarre i capitali degli investitori;

- è contemplata la figura del promotore e dei finanziatori che possono essere più d'uno;

- le offerte devono contenere anche una bozza di convenzione e un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o equivalente;

- assume rilievo pregnante la differenza tra c.d. opere calde (o self liquidating) e c.d. opere fredde (tra le prime le autostrade a pedaggio, tra le seconde scuole e ospedali);

- la P.A. ha il vantaggio di non anticipare nulla e di rispettare i vincoli di bilancio imposti dal patto di stabilità perchè le operazioni di project financing non sono iscritte nel bilancio dell'amministrazione aggiudicatrice.

La complessità della finanza di progetto si coglie anche in riferimento alle modalità procedurali in cui può svilupparsi il ricorso a tale modello che consente di coniugare i principi di imparzialità, concorrenza ed efficienza della P.A.

Il codice individua quattro moduli.

Il primo (c.d. monofase) è disciplinato dai co. 1-4 dell'art. 153. L'iniziativa è pubblica e consiste nella pubblicazione di un bando di gara completo di studio di fattibilità predisposto dalla P.A. o adottato da questa e, comunque, redatto da personale in possesso dei requisiti soggettivi necessari sulla base dei profili professionali coinvolti. Lo studio di fattibilità è costruito con un approccio multidisciplinare.

Qualora intervengano circostanze che impongono la modifica del progetto preliminare predisposto dal promotore - vale a dire del concorrente che ha presentato la migliore offerta - l'amministrazione aggiudica la concessione al promotore nel caso in cui questo accetti le modifiche. In difetto, la P.A. ha facoltà di rivolgersi progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria. Le offerte sono valutate secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

Il secondo modulo (c.d. bifase con diritto di prelazione al promotore) è disciplinato dal co. 15. L'amministrazione aggiudicatrice pubblica un bando volto ad individuare il promotore (e il suo progetto preliminare) cui conferire un diritto di prelazione rispetto al miglior offerente qualora il promotore accetti di adeguare la propria offerta a quella giudicata più vantaggiosa. Segue una nuova fase selettiva che pone come base di gara il progetto preliminare approvato e le condizioni - economiche e contrattuali - offerte dal promotore. Criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Residuano spazi affinchè il contratto sia comunque aggiudicato al promotore.

Il terzo modulo è avviato ad iniziativa privata e disciplinato dal co. 16. In caso di inerzia della P.A. in ordine alla pubblicazione dei bandi relativi a lavori inseriti nella programmazione triennale e nell'elenco annuale, i privati possono presentare una proposta integrante progetto preliminare, bozza di convenzione e piano economico-finanziario asseverato, nonché cauzione e documentazione dimostrativa del possesso dei requisiti soggettivi e dell'impegno a prestare cauzione nel caso di indizione della gara. Con cadenze ben precise si sviluppano i segmenti successivi: l'amministrazione pubblica un avviso contenente i criteri di valutazione delle proposte. Individuata la proposta di pubblico interesse, l'amministrazione può: a) indire un dialogo competitivo se il progetto preliminare necessita di modifiche ponendo questo come "base"; b) approvare il progetto preliminare presentato dal promotore nel caso non richieda modifiche e quindi b1) bandire una concessione secondo lo schema dell'art. 143 in cui base di gara sarà il progetto approvato e il promotore sarà invitato a partecipare alla gara oppure b2) procedere con la fase selettiva di cui al co. 15 (con diritto di prelazione al promotore).

Il quarto modulo è disciplinato dal co. 19 e riguarda una proposta di realizzazione di lavori totalmente di genesi privata nel senso che si tratta di costruzioni che non sono presenti nella programmazione triennale nè negli strumenti di programmazione approvati dalla amministrazione.

La proposta è composta da progetto preliminare, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato, precisazione delle caratteristiche del servizio e gestione, nonchè delle autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti, cauzione e impegno a prestare ulteriore cauzione qualora la gara sia indetta. Previa valutazione, da parte della P.A., del pubblico interesse della proposta, il procedimento ricalca a grandi linee quello di cui al co. 15.

All'esito della procedura comunque generata, l'aggiudicatario può costituire una società di progetto in forma di s.p.a. o di s.r.l., anche consortile. La società subentra nel rapporto di concessione all'aggiudicatario. Con la costituzione della società di progetto si realizza la separazione del patrimonio dei soggetti finanziatori, in quanto rispetto ad essi la società costituita ha carattere di alterità, seppure generata - quale facoltà od obbligo - dall'aggiudicazione del contratto, alla cui gara hanno partecipato gli investitori.

Da quanto sopra può forse sottolinearsi come il project financing rappresenti una modalità alternativa di aggiudicare una concessione ma al tempo stesso anche qualcosa di ontologicamente diverso in considerazione dell'incisivo ruolo che viene svolto dal privato sia sul piano progettuale che su quello economico e che viene, in più momenti, a confronto con l'amministrazione aggiudicatrice, fermo restando che i requisiti della progettazione, del rischio di gestione e sfruttamento dell'opera in capo al soggetto privato sono comuni ad entrambi i tipi di PPP.



Autore

immagine A3M

Visite, contatti P&D

Nel mese di agosto 2020 Persona & Danno ha registrato oltre 241.000 visite.

Articoli correlati