Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Redazione P&D - 2015-05-11

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: BUON GOVERNO DELLA DOMANDA NEL GIUDIZIO- Ad. Plen. n 4/2015 - C. MICELI

- Principio dispositivo nel processo amministrativo.

- Poteri d"ufficio del g.a..

- Gli effetti d"annullamento o di risarcimento devono essere provocati dalla parte e non decisi autonomamente dal giudice.

Il Supremo Consesso plenario torna sulla predicabilità del principio dispositivo, con una decisione che non mancherà di stimolare voci di controcanto in dottrina.

Il buon governo della domanda nell"ambito del processo amministrativo, determinandone impulsi ed effetti, invero non è stato messo in discussione nemmeno da illustri Autori del passato (V.E. Orlando, Santi Romano), cui forse troppo sbrigativamente è stata attribuita una visione oggettiva della giurisdizione nei confronti dei pubblici poteri. Secondo insegnamenti risalenti e consolidati, l"origine del contenzioso è eccitata da chi lamenta un torto, che deve trovare risposta nell"organo deputato dalla Costituzione alla sua riparazione. Come ben lumeggiato, il monopolio delle parti nella delimitazione della materia del contendere e del decidere (secondo Grassi al ricorrente viene lasciata la disponibilità del fatto e dell"effetto, ma non anche della norma da applicare al caso), tuttavia non implica automaticamente la completa civilizzazione del giudizio amministrativo. Nonostante le tendenze panprivatistiche che insistono tanto nella nostra quotidianità, ad oggi dobbiamo ancora credere alla persistenza delle régles speciales che, dall" arret Blanco della fine dell" 800, attraverso un continuo sviluppo delle vie della malizia nei rapporti tra apparato e cittadino, connotano ancora il sindacato del g.a. sull"agire del potere autoritativo. Benvenuti, ci parlava, in proposito, di un principio dispositivo intermediato dall"estensione oggettiva per effetto dell"attività acquisitiva del giudice, che proprio a causa dell"inferiorità istituzionale del cittadino rispetto al Palazzo d"inverno, dava ingresso al c.d. principio di prova (da ritenersi ancora in vigore, tra le maglie positive del codice -v. Romano Tassone-, cosicchè ancora oggi possiamo declinarlo come attendibile ricostruzione dei fatti di causa). Con maggior impegno esplicativo, ciò giustifica una certa dimensione dell"accertamento d"ufficio, che nella ricerca della verità, può con i suoi interventi acquisire elementi rilevanti ai fini del decidere, stimolati dalla parte ma da questa non esauriti per la lontananza dai dati che ricadono nella signoria d"apparato. Ma è bene chiarire, che simili mitigazioni non portano affatto a stravolgere l"impianto di base che eccita la lite: la domanda di giustizia formulata dalla parte, con la deduzione dei fatti a supporto delle richieste giudiziali. Dev"esser chiara la pretesa correlata alla norma che si invoca, quale genesi logica della sentenza, ricordano una espressione tanto cara a Calamandrei.

Ne deriva che il giudice può intervenire per l"asimmetria delle forze in campo, a integrare le piste probatorie intraprese dal cittadino ma da questo non concluse perché impossibilitato; può modulare la posta in gioco alla luce delle risultanze emerse in corso di causa ma non può mai sostituirsi al volere dei contendenti. Quindi, può modificare la quantità della pretesa, la decorrenza temporale, ma non può cambiarne la qualità, la precisa identità quale emerge sostanzialmente dagli effetti invocati negli atti del processo. A tanto sembra condurre il decisum rassegnato dall" Adunanza Plenaria nella vicenda sottesa. Passiamo ora ad estrarre i passi salienti della decisione in commento.

Il Collegio, con una partizione immediata, sottolinea come l"azione di annullamento "si distingue .. da quella di risarcimento per gli elementi della domanda, in quanto nella prima la causa petendi è l"illegittimità, mentre nella seconda è l"illiceità del fatto; il petitum nella prima azione è l"annullamento degli atti o provvedimenti impugnati, mentre nella seconda è la condanna al risarcimento in forma generica o specifica".

Il Supremo Consesso, nel suo incedere motivazionale, giunge ad ulteriori specificazioni che supportino quella discriminazione qualitativa tra rimedio demolitorio e riparatorio, in modo da inibirne l"operatività da parte del giudice senza l"adeguato impulso di parte. E, infatti, si riscontra, tra le insolite virtù didascaliche spese in sentenza, l"assunto secondo cui «il risarcimento è disposto su "ordine" del giudice ed è diretto a restaurare la legalità violata dell"ordinamento, costituendo una situazione quanto più possibile pari o equivalente (monetariamente) o il più possibile identica a quella che ci sarebbe stata in assenza del fatto illecito; l"annullamento invece è una restaurazione dell"ordine violato "ad opera" del giudice».

Invero, tali proposizioni avrebbero bisogno di un dettagliato approfondimento che in questa sede non è possibile esplicitare, sulla scomposizione degli effetti della sentenza di annullamento alla luce dei prevalenti indirizzi dottrinali. Parliamo dell"effetto demolitorio (eliminazione dal mondo giuridico),  ripristinatorio (ricostruzione della situazione che si sarebbe verificata in assenza del provvedimento viziato) e conformativo (indirizzo e dover essere del seguito dell"azione amministrativa). A ben vedere questa tripartizione potrebbe costituire la chiave di volta per meglio comprendere la portata della decisione plenaria, perché proprio nell"indagare la disponibilità degli effetti della citata sentenza di annullamento da parte dei contendenti, si evidenzia come l"effetto demolitorio, a differenza di quello ripristinatorio e conformativo, sia sottratto alla libera manovrabilità delle parti (può modularsi il quantum della caducazione, la sua declinazione temporale, e tale assunto appare il coerente corollario della logica di spettanza che anima la giurisdizione amministrativa).

Ancora, il Collegio, nel confutare talune argomentazioni veicolate dall"ordinanza di rimessione, osserva che "la pronuncia di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse è basata sull"accertamento della esistenza delle condizioni per l"adozione della decisione giurisdizionale domandata dal ricorrente a tutela di una concreta situazione giuridica di vantaggio, accertamento che deve essere compiuto dal giudice, anche di ufficio, in ogni stato e grado del giudizio (tra varie, Cons. Stato, IV, 22 marzo 2007, n.1407)". Si precisa, tuttavia, che "non è però consentito al giudice, in presenza della acclarata, obiettiva esistenza dell"interesse all"annullamento richiesto, derogare, sulla base di invocate ragioni di opportunità, giustizia, equità, proporzionalità, al principio della domanda (si tratterebbe di una omessa pronuncia, di una violazione della domanda previsto dall"art. 99 c.p.c. e del principio della corrispondenza previsto dall"art. 112 c.p.c. tra chiesto e pronunciato) e trasformarne il petitum o la causa petendi, incorrendo altrimenti nel vizio di extrapetizione".

Né, a dire dell"Adunanza Plenaria, diverse conclusioni possono essere tratte sulla scorta delle statuizioni rassegnate dal C.S. n 2755/2011, sulla decorrenza ex nunc degli effetti di annullamento della sentenza alla luce delle circostanze del caso concreto, argomento che invero nulla ha a che vedere con la surrogazione da parte del giudice senza stimolo di parte, di una domanda riparatoria a una demolitoria.

Con uno sguardo oltre confine, si osserva che «tale problematica, a prescindere dalle regole codicistiche, è stata affrontata in quel sistema dal Conseil d"Etat francese (Conseil d"Etat, 11 maggio 2004, Association AC), che ha fatto riferimento alle conseguenze manifestamente eccessive, ma limitando il potere officioso del giudice in casi del tutto eccezionali "à titre exceptionnel" e solo nei casi di atti di tale importanza da mettere in crisi il sistema di un settore dell"ordinamento, quindi tenendo conto degli effetti della "securité juridique"».

In conclusione, si aggiunge che pur non dubitando della connotazione del giudizio amministrativo come laboratorio di soluzioni, tuttavia deve sottolinearsi come vi siano cardini di esistenza e di valore del processo che non possono sovvertirsi, pena la caduta di principi individuatori (per dirla con Consolo) essenziali come quello della domanda e dell"imparzialità del giudicante. Lasciati gli ambigui confini della giurisdizione oggettiva, la razionalizzazione del senso di giustizia richiede che sia il cittadino a iniziare e sostenere l"azione, nelle sue identità fattuali e nei suoi auspicati effetti, dovendo egli invocare l"ordinamento nel reale secondo le esigenze manifestate negli atti. Cosicchè, pur rimanendo ancora per taluni profili, il g.a. il signore della prova, ricordando Nigro, nella distribuzione dei poteri di governo del processo tra le parti e il Collegio, quest"ultimo non può supplire il silenzio del litigante.

E ciò proprio per evitare quelle preoccupazioni, espresse in altra sede e in ben altro contesto da Zanzucchi, sul rischio che la parte diventi il fantoccio che il giudice porta dove vuole. Questo del resto fa parte del senso da dare alla dimensione soggettiva della giurisdizione (anche amministrativa), in cui, capovolgendo un assunto di Carnelutti, "non tanto le parti servono al processo, quanto il processo alle parti".



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