Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2015-09-02

REGIONE VENETO: PDL DI RIFORMA DELLE IPAB (ULTIMA PARTE): LA TRASFORMAZIONE IN ASSOCIAZIONI / FONDAZIONI – Alceste SANTUARI

La legge 328/2000 e il d.lgs. 207/2001 avevano delegato le Regioni ad attuare la riforma delle IPAB

Molte regioni in questo decennio hanno legiferato in materia

La Regione Veneto, dopo molti tentativi, ri-avvia il percorso di trasformazione

Con il progetto di legge n. 25 presentato alla Presidenza del Consiglio Regione del Veneto in data 26 giugno 2015, dal consigliere Luca Zaia (Presidente della Giunta Regionale), la Regione riprende l"iniziativa legislativa in materia di trasformazione delle IPAB. Questo contributo, che conclude l"approfondimento della proposta di legge, analizza gli articoli 18 e 19 della stessa.

Si tratta di due disposizioni dedicate alla trasformazione delle IPAB in persone giuridiche di diritto privato. L"art. 18, comma 1 prevede che le IPAB si possano trasformare in associazioni o fondazioni di diritto privato quando ricorrano le condizioni stabilite nella l.r. n. 24/1993.

Come già evidenziato, la nascita di una gran parte degli enti qualificabili come IPAB, non scaturisce dall"iniziativa pubblica nel campo dell"assistenza sociale e socio-sanitaria. Fu soltanto sul finire del secolo scorso, assecondando un percorso di progressivo ampliamento dei cosiddetti "fini pubblici", che lo Stato cominciò ad assumere tra le proprie competenze l"intervento in settori quali l"assistenza sociale, la sanità e l"educazione, sino ad allora tradizionali terreni dell"iniziativa sociale di soggetti privati, tanto di matrice religiosa che laica.

Il processo di "pubblicizzazione" dell"assistenza trovò nella "legge Crispi" il suo apogeo. Essa sancì l"attrazione delle iniziative private nell"alveo della pubblica amministrazione, con la conseguenza pratica che esse furono assoggettate al sistema dei controlli caratterizzante gli enti locali (vigilanza-controllo sugli organi, tutela-controllo sugli atti e norme di contabilità pubblica), benché fu loro riconosciuto un discreto livello di autonomia.

In uno scenario così definito, furono il riconoscimento in sede costituzionale della libertà d"assistenza privata ex art. 38 u.c. e il trasferimento delle funzioni statali alle regioni a dare l"avvio al processo di depubblicizzazione delle IPAB. La normativa in tema di depubblicizzazione costituisce invero il fondamentale strumento che ha permesso di restituire a parte delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza l"originaria natura giuridica di diritto privato.

Le prime disposizioni in tema di depubblicizzazione sono rintracciabili nel D.P.R. 16/6/1979, n. 348, recante "Disposizioni attuative dello Statuto speciale della Regione Sardegna" che, in anticipo su tutta la produzione normativa successiva alla sentenza della Corte Costituzionale n. 396 del 1988, codificava taluni presupposti alla cui stregua determinare la trasformazione in persone giuridiche private delle IPAB esistenti. Detti presupposti erano riconducibili alle seguenti fattispecie:

  1. istituzioni aventi struttura associativa in ragione della loro costituzione, della particolare composizione dell"organo d"amministrazione ordinario o delle modalità di svolgimento dell"attività istituzionale;
  2. patrimonio prevalentemente formato da beni provenienti da atti di liberalità o da apporti dei soci;
  3. ispirazione religiosa dell"istituzione, riconoscibile in ragione dei fini istituzionali perseguiti o del collegamento ad una specifica confessione religiosa per la nomina dell"organo d"amministrazione ordinario.

Ulteriori e più organiche disposizioni in tema di depubblicizzazione, anteriori alla sentenza della Corte Costituzionale n. 396/1988, sono rintracciabili nell"ordinamento giuridico amministrativo della Regione Siciliana. E" proprio quest"ultima, infatti, che nell"ambito della propria legge organica sul riordino dei servizi socio-assistenziali (L.R. 9/5/1986, n. 22), introduce un intero Titolo (Titolo V) dedicato alle IPAB, rubricando, in particolare, l"art. 30 "Privatizzazione delle IPAB". Innovativa nell"affermazione del principio la disposizione in parola, tuttavia, non codificava espressamente i parametri selettivi degli enti da ammettere alla privatizzazione, demandandone l"individuazione ad un successivo atto della Giunta Regionale, successivamente adottato con Delibera 8 agosto 1988, n. 268. Dall"esame di tale provvedimento attuativo possono agevolmente desumersi gli elementi alla cui stregua il legislatore siciliano intese determinare la privatizzazione delle IPAB:

  1. realizzazione dei fini riservati a particolari categorie di beneficiari da parte d"istituzioni promosse da privati;
  2. istituzioni di carattere religioso o educativo votate al perseguimento di finalità religiose e/o d"istruzione;
  3. perseguimento di finalità ispirate ad una confessione religiosa espressamente desumibili da disposizioni statutarie, dall"attività svolta o dalla composizione dell"organo deliberante (ministri di culto, componenti designati da Autorità religiose, ecc.);
  4. gestione di servizi anche assistenziali con personale prevalentemente religioso in misura determinante per l"attività svolta.

I precedenti normativi delle due Regioni a statuto speciale trovarono esplicita menzione nella succitata sentenza della Corte Costituzionale, che – come già ricordato - si colloca all"origine della susseguente produzione normativa regionale in tema di depubblicizzazione. L"intervento del Giudice Costituzionale non determinò, tuttavia, quale effetto mediato, un vuoto normativo in tema di depubblicizzazione dal momento che, come testualmente recita la sentenza in argomento "anche in mancanza di un"apposita normativa che disciplina le ipotesi ed i procedimenti per l"accertamento della natura privata delle IPAB, la possibilità di realizzare in concreto le finalità dell"ordinanza di rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo la via dell"accertamento giudiziale, come nel caso del giudizio a quo, ma anche la via della trasformazione in via amministrativa, sulla base dell"esercizio dei poteri di cui sono titolari sia l"amministrazione statale sia quella regionale in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche private".

La perdurante carenza di una legislazione organica di riforma del settore dell'assistenza indusse il Governo a formulare precise linee guida alle Regioni per la concreta attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 396 del 1988. Fu così approvato il D.P.C.M. 16 febbraio 1990, con il quale furono impartite alle Regioni le necessarie direttive, ai sensi dell"art. 4 del D.P.R. n. 616 del 1977, per l"esercizio uniforme delle funzioni relative al riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle IPAB. Con il D.P.C.M. de quo, l"Esecutivo ha parzialmente recepito i suggerimenti della Corte costituzionale in ordine ai riferimenti normativi da seguire e, di fatto, ha optato per uno solo dei modelli proposti nella sentenza n. 396 del 1988.

Quanto alla procedura di privatizzazione, veniva previsto che le IPAB interessate presentassero alla Regione di riferimento apposita domanda ai sensi dell"art. 2 delle disposizioni attuative del codice civile, e che il relativo iter corrispondesse a quello ordinariamente seguito per il riconoscimento giuridico di qualsiasi persona giuridica privata (co. 1 e 2).

Relativamente ai requisiti per il riconoscimento della qualificazione giuridica di diritto privato, il D.P.C.M. 16.2.1990 distingue tre categorie di IPAB privatizzabili:

  1. le istituzioni a carattere associativo:
  2. le istituzioni promosse ed amministrate da privati e
  3. le istituzioni di ispirazione religiosa (co. 3).

Le IPAB a carattere associativo devono presentare le seguenti caratteristiche:

  • essere state costituite per iniziativa dei soci o comunque di promotori privati;
  • prevedere statutariamente un significativo apporto all"amministrazione da parte dei soci;
  • svolgere l"attività istituzionale anche sulla base delle prestazioni volontarie dei soci (co. 4).

Sono considerate IPAB promosse ed amministrate da privati quelle:

  • sorte per iniziativa di privati;
  • amministrate da organi in cui i privati provvedano significativamente alla designazione dei membri;
  • titolari di un patrimonio prevalentemente costituito da beni originariamente conferiti dal fondatore o comunque risultanti dalla loro trasformazione, o conseguiti in conseguenza dell"attività istituzionale svolta (co. 5).

Vengono infine considerate IPAB di ispirazione religiosa quelle:

  • in cui l"attività istituzionale persegua indirizzi religiosi o comunque attenga ad una più generale finalità religiosa, e
  • che risultino collegate ad una confessione religiosa tramite la presenza di amministratori di nomina religiosa o mediante la collaborazione significativa di personale religioso per la gestione dei servizi istituzionali (co. 6).

L"ispirazione religiosa viene presunta (e la presunzione sembra doversi considerare iuris et de iure, e non semplicemente iuris tantum, stante la particolare formulazione della norma) per quelle IPAB che già sono state riconosciute esercitare in modo precipuo attività di carattere educativo-religioso ai sensi dell"art. 25 del D.P.R. n. 616 del 1977 (co. 7), e che sono pertanto state inserite negli elenchi a suo tempo approvati con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Alla definizione in positivo dei requisiti, il D.P.C.M. 16.2.1990 associa poi l"onere di accertamento, in negativo, dell"eventuale avvenuta cessazione del perseguimento delle finalità assistenziali (co. 3).

E" infine esclusa la possibilità di privatizzare le IPAB già concentrate negli E.C.A., o comunque da questi amministrate (co. 8).

L"importanza delle disposizioni contenute nel D.P.C.M. del 1990 è stata ribadita nel d. lgs. n. 207/01 e in alcuni provvedimenti regionali successivi, in quanto in materia di trasformazione delle IPAB in persone giuridiche di diritto privato (depubblicizzazione) è proprio alle norme del decreto in parola che vengono operati i riferimenti più significativi.

Trattasi di richiami normativi inerenti le figure giuridico-organizzative non profit per eccellenza disciplinate dal libro I del codice civile, segnatamente, l"associazione e la fondazione, di cui, in questa sede, basti richiamare i tratti distintivi:

  • essere frutto dell"iniziativa dei privati;
  • essere amministrate da privati;
  • essere indipendenti dal governo ovvero dai poteri pubblici;
  • essere vincolate alla non distribuzione degli utili eventualmente conseguiti;
  • perseguire uno scopo socialmente rilevante e ritenuto meritorio dal legislatore.

In questa cornice, l"art. 4 della l.r. n. 24/1993, prevede che, al fine di poter essere depubblicizzata, una IPAB deve essere ricompresa in una delle seguenti categorie (comma 1):

a) istituzione con struttura associativa;

b) istituzione promossa ed amministrata da privati ed operante prevalentemente con mezzi di provenienza privata;

c) istituzione di ispirazione religiosa;

d) istituzione che assiste esclusivamente o prevalentemente religiosi o ministri del culto;

e) istituzione che svolge in modo precipuo attività inerenti alla sfera educativo religiosa come a suo tempo espressamente riconosciuto con provvedimento statale ai sensi dell'art. 25 del DPR 24 luglio 1977, n. 616.

Il comma 2 individua le condizioni che devono ricorrere perché ad una IPAB che intenda depubblicizzarsi possa essere riconosciuta natura associativa:

a) l'ente deve essere sorto per iniziativa volontaria di una maggioranza di soci o di promotori privati;

b) i soci determinano, per disposizione statutaria, l'amministrazione ed il governo della istituzione eleggendo la maggioranza dei componenti dell'organo collegiale deliberante;

c) l'attività dell'ente è esplicata, per disposizione statutaria, anche sulla base delle prestazioni volontarie dei soci che possono estrinsecarsi sotto forma di contribuzioni economiche e donazioni patrimoniali.

Il comma 3 precisa che cosa si debba intendere per "istituzione promossa e amministrata da privati":

a) l'atto costitutivo o l'atto di fondazione deve essere stato posto in essere da una maggioranza di soggetti privati;

b) la designazione di una quota significativa dei componenti l'organo collegiale deliberante spetta, per disposizione statutaria, a privati;

c) il patrimonio deve risultare costituito per oltre il 50 per cento da beni risultanti dalla dotazione originaria o dagli incrementi e dalla trasformazione degli stessi ovvero da beni conseguiti in forza dello svolgimento delle attività d'istituto e che comunque nel quinquennio immediatamente precedente l'istanza di riconoscimento ai sensi della presente legge non abbia beneficiato di finanziamenti pubblici in misura superiore al 10 per cento delle entrate. Nelle entrate complessive non è computato il concorso di enti pubblici per rette o equivalenti.

Il comma 4, infine, autorizza la depubblicizzazione delle IPAB di ispirazione religiosa, in capo alle quali devono ricorrere congiuntamente i seguenti elementi:

a) l'attività istituzionale svolta persegue indirizzi religiosi o comunque inquadra l'opera di beneficenza ed assistenza nell'ambito di una più generale finalità religiosa;

b) l'istituzione risulta collegata ad una confessione religiosa per il tramite della designazione prevista da disposizioni statutarie di ministri del culto, di appartenenti ad istituti religiosi, di rappresentanti di attività o di associazioni religiose ovvero attraverso la collaborazione di personale religioso come modo qualificante di gestione del servizio.

Dopo che il comma 1 ha richiamato il quadro normativo entro il quale le IPAB possono optare per la trasformazione in persone giuridiche di diritto privato, il comma 2 dell"art. 18 della proposta di legge Zaia stabilisce che dell"avvio del procedimento di trasformazione dell"IPAB (e il testo normativo aggiunge dell"APSP: si ammette, dunque, che anche un"IPAB che si sia trasformata in Azienda Pubblica possa nel tempo trasformarsi anche in persona giuridica di diritto privato?) l"Ente dia adeguata comunicazione mediante pubblicazione di avviso nel proprio albo e con altri mezzi idonei allo scopo (si pensi al sito web istituzionale, a quello del comune di riferimento ovvero dell"Unione dei comuni laddove esistente).

L"art. 19, rubricato "Disposizioni comuni alle persone giuridiche di diritto privato", contiene una norma di indubbio interesse. Il comma 1 stabilisce che alle associazioni e fondazioni che:

  1. gestiscono servizi sociali e socio-sanitari nell"ambito della programmazione regionale e locale,
  2. la cui attività rientri nelle ipotesi in cui si applica la legge regionale in materia di autorizzazione e accreditamento delle strutture socio-sanitarie e che,
  3. ancorché soltanto in parte ovvero indirettamente, risultino finanziate alla Regione o da erogazioni pubbliche,

si applicano le disposizioni di cui agli artt. 12 (revisori interni) e 16 (contabilità) della proposta di legge, laddove compatibili con quanto stabilito nel Codice civile, nonché l"art. 15 della l.r. n. 23/2012, che dispone l"obbligo per tutte le strutture (pubbliche e private) del sistema di welfare socio-sanitario regionale di comunicare in modo trasparente le somme percepite per la propria attività. Per quanto riguarda la compatibilità degli artt. 12 e 16 alle disposizioni del codice civile, si può ritenere che, in ordine all"applicabilità dell"art. 12, non esistano difficoltà implementative, atteso che, in specie per quanto attiene alle fondazioni, l"organo di revisione è ormai entrato nella prassi statutaria. Parimenti, si può affermare che, per quanto attiene all"art. 16, sia nel caso delle associazioni (l"assemblea approva annualmente il bilancio: art. 20, comma 1, c.c.) sia in quello delle fondazioni, esso trova piena applicabilità in un terreno già definito dalla tenuta della contabilità economica.

Il comma 2 dell"art. 19 introduce una norma sanzionatoria in capo alle IPAB depubblicizzate avuto riguardo ai loro rapporti con la P.A.: nel caso in cui una fondazione ovvero un"associazione dovesse realizzare un disavanzo pari al 5% dei ricavi derivanti dalla propria attività caratteristica ciò rappresenterà il presupposto per l"avvio del procedimento di revisione o, nei casi più gravi, di risoluzione contrattuale dell"accreditamento.



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