Articoli, saggi, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-02-11

REGIONI E MODIFICHE DELLO STATUTO NELLE FONDAZIONI – Alceste SANTUARI

Nella vita delle fondazioni di diritto privato, siano esse derivanti dalla trasformazione delle ex IPAB ovvero tali ab origine, in specie per quelle che hanno festeggiato compleanni importanti, si presenta la necessità di ammodernare (rectius: modificare) lo statuto che regge la fondazione. Si tratta, spesso, di rivedere/aggiornare/adeguare:

  1. la governance,
  2. il funzionamento,
  3. l"organizzazione,
  4. la regolamentazione,
  5. i controlli
  6. le finalità

Nell"ordinamento giuridico italiano, la fondazione è identificabile nella stabile organizzazione predisposta per la destinazione, tendenzialmente perpetua, di un patrimonio ad un determinato scopo di pubblica utilità.

La finalità perseguita dalle fondazioni può integrare uno scopo di natura assistenziale, culturale, scientifica, e via dicendo.

Per quanto attiene alla governance interna, le fondazioni sono caratterizzate, di norma, dalla presenza di tre organi, segnatamente:

1) il consiglio di amministrazione,

2) il presidente e

3) l"organo di revisione.

Al Consiglio di Amministrazione é affidata sia l"ordinaria che la straordinaria amministrazione della fondazione. Conseguentemente, il Consiglio sovrintende al regolare funzionamento della fondazione; delibera sui modi di gestione della medesima; addotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari, utili ed opportuni per il buon andamento dell"ente e per il raggiungimento dei fini statutari; ad esso spetta assumere gli eventuali lavoratori dipendenti e decidere in merito al rapporto di lavoro relativo; redige il bilancio preventivo e consuntivo annuali. Per l"espletamento delle proprie attività, il Consiglio di Amministrazione può delegare compiti inerenti la gestione della fondazione ad uno o più componenti del Consiglio medesimo, nonché nominare procuratori speciali ad negotia anche al di fuori dei propri membri e della fondazione.

Il Presidente, il quale viene eletto dal Consiglio di Amministrazione all"interno dei propri membri, ha la legale rappresentanza della fondazione, con facoltà di rilasciare procure speciali e di nominare Avvocati e Procuratori alle liti; convoca e presiede il Consiglio di Amministrazione; svolge un"azione di generale di coordinamento su tutta l"attività dell"ente.

L"Organo di Revisione, che può essere, in alternativa, monocratico ovvero composto da un collegio di tre revisori, integrati da altri due supplenti, è nominato dal Consiglio di Amministrazione ed ha il compito di controllare il rispetto dello Statuto e l"operato degli amministratori, nonché la veridicità dei conti presentati dal Consiglio di Amministrazione. L"Organo di Revisione può essere invitato ad intervenire alle sedute del Consiglio di Amministrazione ed espletare tutti gli accertamenti e le indagini necessarie ed opportune ai fini dell"esercizio del controllo nei limiti delle proprie competenze.

Accanto agli organi sopra descritti, gli statuti delle fondazioni di diritto comune possono prevedere l"istituzione e il funzionamento di altri organi, quali, per esempio, la giunta esecutiva, il comitato tecnico-scientifico, il comitato di garanzia, l"assemblea dei patroni/promotori/fondatori.

La fondazione si colloca, come l"associazione, nel novero delle "istituzioni di carattere privato" regolate dall"art. 12 c.c., ora abrogato dall"art. 11 del d.p.r. 10 febbraio 2000, n. 361, recante "Regolamento per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell"atto costitutivo e dello statuto", ossia tra quelle organizzazioni collettive mediante le quali i privati perseguono scopi superindividuali non direttamente rivolti a realizzare un profitto.

Come l"associazione, anche la fondazione trae origine da un dato di autonomia privata, segnatamente l"atto di fondazione. Anche la fondazione, alla stregua di ogni istituzione di carattere privato (diversa dalle società: art. 13 c.c.), consegue la personalità giuridica.

Le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano la personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall"iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso le prefetture. La domanda per il riconoscimento di una persona giuridica, sottoscritta dal fondatore ovvero da coloro ai quali è stata conferita la rappresentanza dell"ente, è presentata alla prefettura nella cui provincia è stabilita la sede dell"ente. Alla domanda i richiedenti allegano copia autentica dell"atto costitutivo e dello statuto. La prefettura rilascia una ricevuta che attesta la data di presentazione della domanda. Ai fini del riconoscimento è necessario che siano state soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o di regolamento per la costituzione dell"ente, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo. La consistenza del patrimonio deve essere dimostrata da idonea documentazione. Entro il termine di centoventi giorni dalla data di presentazione della domanda il prefetto provvede all"iscrizione. Qualora la prefettura ravvisi ragioni ostative all"iscrizione ovvero la necessità di integrare la documentazione presentata, entro il termine di cui al comma 5, ne dà motivata comunicazione ai richiedenti, i quali, nei successivi trenta giorni, possono presentare memorie e documenti. Se, nell"ulteriore termine di trenta giorni, il prefetto non comunica ai richiedenti il motivato diniego ovvero non provvede all"iscrizione, questa si intende negata. Il riconoscimento delle fondazioni istituite per testamento può essere concesso dal prefetto, d"ufficio, in caso di ingiustificata inerzia del soggetto abilitato alla presentazione della domanda (d.p.r. 10 febbraio 2000, n. 361, art. 1).

Poiché nelle fondazioni di diritto comune non esiste di norma una base associativa in grado di controllare l"attività dell"organo di amministrazione, la legge (art. 25 c.c.) prevede che sia l"autorità tutoria a garantire la necessaria attività di controllo e vigilanza. Per le fondazioni che esauriscono la propria attività nell"ambito territoriale di una regione, l"autorità tutoria è da considerarsi la regione ovvero la provincia autonoma in cui ha sede la fondazione, in virtù della delega di cui all"art. 14 del d.p.r. n. 616 del 1977. Il riconoscimento delle persone giuridiche private che operano nell"ambito delle materie attribuite alla competenza delle regioni dall"articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e le cui finalità statutarie si esauriscono nell"ambito di una sola regione, è determinato dall"iscrizione nel registro delle persone giuridiche istituito presso la stessa regione (d.p.r. 10-2-2000, n. 361, art. 7, co. 1°).

Il controllo viene innanzitutto esercitato mediante l"intervento sostitutivo in occasione di nomine di amministratori che non possano essere effettuate in base all"atto di fondazione. L"autorità tutoria può poi annullare le deliberazioni della fondazione, qualora queste siano contrarie a norme imperative, all"atto di fondazione, all"ordine pubblico o al buon costume. L"organo di amministrazione della fondazione, infine, può essere sciolto dall"autorità tutoria ed essere da questa temporaneamente sostituito con un commissario straordinario. Deve considerarsi attività di vigilanza anche quella volta al coordinamento dell"attività di più fondazioni, ovvero all"unificazione di più amministrazioni (art. 26 c.c.), nonché quella concretizzantesi nella trasformazione della fondazione (art. 28 c.c.), quest"ultima, di fatto poco o punto praticata, deve considerarsi un vero e proprio retaggio storico, mutuando in sostanza una disposizione già vigente per le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (art. 70 della l. n. 6972/1890).

L"autorità tutoria può procedere altresì alla trasformazione delle fondazioni che può concretizzarsi anche attraverso la fusione con altra analoga fondazione. Quando la trasformazione risulta ammissibile, l"autorità tutoria la disporrà "allontanandosi il meno possibile dalla volontà del fondatore": prescrizione, questa, dalla quale si desume il criterio, cui l"autorità tutoria dovrà attenersi, secondo il quale il diverso scopo da questa assegnato alla fondazione dovrà essere il più possibile "affine" a quello originariamente fissato dal fondatore. L"autorità tutoria dovrà, inoltre, attenersi alle specifiche clausole statutarie relative alla trasformazione quando lo statuto abbia regolato l"eventualità della trasformazione. L"atto costituivo e lo statuto possono inoltre contenere le norme relative alla estinzione dell"ente e alla devoluzione del patrimonio, e, per le fondazioni, anche quelle relative alla loro trasformazione (c.c. art. 16, co. 2°).

Nell"ambito delle funzioni svolte dalle Prefetture/Regioni rientra anche quella di accogliere ovvero respingere (anche soltanto in modo parziale) le proposte di modifica dello statuto che il consiglio di amministrazione avanza all"autorità tutoria. Si tratta quindi di affermare la competenza 1. del consiglio di amministrazione, quale organo deputato alla gestione della fondazione, di elaborare le proposte di modifica dello statuto e 2. dell"autorità tutoria (Prefetto e/o Regione) di vagliare le proposte e, conseguentemente, di accoglierle o rifiutarle, anche in parte.

Nel corso degli ultimi anni, soprattutto nel comparto delle fondazioni ex IPAB, le quali spesso – in ragione proprio della loro storia e tradizione secolare – prevedono negli statuti un potere del comune di designazione/nomina di alcuni rappresentanti in seno al consiglio di amministrazione, si è "diffusa" la convinzione che il comune disponga di qualche potere di interdizione nei confronti delle scelte della Regione. Detto "potere" non solo non è previsto dal codice civile in materia di fondazioni (e di persone giuridiche in senso lato), ma configgerebbe con la ratio stessa della figura fondazionale. Quest"ultima, infatti, nasce per volontà di un privato/impresa/benefattore et similia che non può decidere in ordine alla sua "fine". Il termine (la liquidazione ovvero la trasformazione) spetta soltanto alla P.A., nella fattispecie rappresentata dall"autorità tutoria competente per territorio: il Prefetto per quanto riguarda le fondazioni che operano sul territorio nazionale o infraregionale e le Regioni per le fondazioni che esauriscono la loro attività all"interno dei confini regionali.

Ritenere che i comuni dispongano di un potere di interdizione nei confronti della Regione significherebbe introdurre nel nostro ordinamento una "commistione" che sia la Corte costituzionale sia la Corte dei Conti hanno inteso stigmatizzare. Invero, in questa direzione, è opportuno ricordare che le fondazioni (fossero anche di partecipazione, ossia costituite, governate e quindi anche finanziate dai comuni) non integrano la fattispecie delle aziende speciali. Pertanto, le fondazioni non possono essere considerate alla stregua di enti strumentali degli enti locali, nemmeno delle Regioni. E le Regioni, infatti, secondo il dettato normativo del Codice civile del 1942, agiscono quali entità di monitoraggio e di controllo, funzione all"interno della quale deve essere annoverata appunto quella di adesione o reiezione delle proposte di modifica dello statuto. E a ben vedere il ruolo dei comuni non è mai assurto al punto di impedire l"evoluzione statutaria delle fondazioni, nemmeno quando queste sono state chiamate, dalle discipline regionali, a trasformarsi da IPAB in Aziende Pubbliche di Servizi alla persona ovvero in fondazioni.

Rimane, dunque, in sintesi, fermo il principio per il quale in presenza di nominati dai comuni del territorio in seno al consiglio di amministrazione di una fondazione tale potere di nomina rientra nella competenza/prerogativa/decisione del testatore/benefattore/fondatore al pari di qualsiasi altra designazione. Ne è riprova che proprio recentemente, con sentenza 23 gennaio 2014, n. 68, il Tar Lombardia, sezione Brescia, (si veda il contributo pubblicato su questo sito) è intervenuto a chiarire che il legame che intercorre tra fondazioni di diritto privato e il potere di nomina che, in molte occasioni, gli statuti delle fondazioni riservano agli enti locali, segnatamente, ai comuni, rientra nella competenza del giudice ordinario e non di quello amministrativo.

Da ciò consegue che se un consiglio di amministrazione propone – poniamo – la riduzione ovvero l"aumento dei designati in consiglio di amministrazione da parte del/i comune/i, qualora la proposta di modifica possa dimostrarsi coerente con la volontà del fondatore e non contrasti con le finalità dedotte in statuto e/o con altre norme dell"ordinamento giuridico, la Regione potrà in autonomia deliberare in merito all"accettazione o meno di tali proposte.



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