Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Andrea Castiglioni - 2015-08-21

Responsabilità precontrattuale della P.A. da comportamento - Cass. 9636/2015 – Andrea Castiglioni

- avvio lavori per ragioni di urgenza

- mancanza del parere favorevole del Ministero

- P.A. ricopre una posizione di garanzia

Ancora una sentenza in cui viene riconosciuto e attribuito alla Pubblica Amministrazione un ruolo paritario rispetto ad un soggetto privato, senza riservare alla stessa un"interpretazione speciale degli istituti civilistici, inclusa la responsabilità precontrattuale.

Nel caso di specie, l"aggiudicatario di un appalto pubblico per la realizzazione di opere in Venezia vedeva dichiarati sospesi i lavori dopo meno di un anno dall"aggiudicazione, poiché la Corte dei Conti non acconsentiva alla registrazione del contratto in quanto risultava mancare il parere favorevole del Ministero dei Beni Culturali. La registrazione costituisce condicio iuris per l"efficacia del contratto, di conseguenza l"incarico non poteva procedere oltre.

L"aggiudicatario adiva quindi il giudice per più motivi, inclusa (per quanto qui interessa) la richiesta di condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno a titolo di responsabilità precontrattuale. Ai sensi dell"art. 1337 c.c., la P.A. avrebbe dovuto istruire le proprie pratiche in modo completo, ben dovendo sapere che, per interventi come quello del caso di specie, sarebbe stato necessario allegare il parere favorevole del Ministero competente; mentre invece, all"opposto di munirsi in anticipo di tutti i requisiti necessari per la registrazione del contratto da parte della Corte dei Conti, aveva proceduto alla consegna immediata dei lavori per "ragioni di urgenza", infondendo nell"aggiudicatario un ragionevole affidamento sull"operato degli organi coinvolti.

I giudici del merito rigettavano la richiesta, osservando che le P.A. coinvolte non avevano violato a nessun livello le norme della procedura di evidenza pubblica; inoltre non si poteva ravvisare alcun contegno colposo, proprio in forza della riconosciuta legittimità del procedimento amministrativo strettamente inteso.

Secondo la Corte di Cassazione, invece, la responsabilità precontrattuale per la P.A. va ravvisata non nella mera violazione delle norme sul procedimento amministrativo, bensì nel suo comportamento complessivamente inteso. Le fasi della procedura, da cui comunque non devono emergere profili di illegittimità, compongono il processo di formazione della volontà negoziale della P.A.; il comportamento che ne deriva deve essere ispirato ai principi di correttezza e diligenza, al pari di un soggetto privato nell"ambito delle trattative. Se è vero, com"è vero, che nelle trattative le parti devono mantenere un contegno rispettoso della cd. buona fede oggettiva, evitando di ingenerare nella controparte un affidamento sul buon esito delle trattative, ciò vale a fortiori quando parte sia la P.A., dato che, riportando testualmente le parole della S.C. (con una terminologia mutuata dal diritto penale) ricopre una «posizione di garanzia nei confronti di coloro che si rapportano con essa».

La sentenza in commento, da una parte si pone in linea con il medesimo orientamento della massima autorità giurisdizionale amministrativa (Cons. St. 790/2014; Cons. St. 1142/2015), dall"altra aderisce a un proprio un recente orientamento (Cass. 15260/2014) che supera quello risalente (Cass. 477/2013; Cass. 12313/2005 e Cass. SSUU 4673/1997). L"approdo è quello di una piena equiparazione tra P.A. e soggetti privati, senza che l"art. 1337 c.c. debba essere interpretato restrittivamente. È interessante rilevare come, a titolo di esempio, la S.C. citi il caso (evidentemente non infrequente) in cui vengano coltivate trattative in modo multiplo e parallelo con più soggetti, con scelta finale di un contraente solo che automaticamente esclude tutti gli altri, con lesione delle loro legittime aspettative. Nel caso in cui i contraenti fossero inconsapevoli dell"esistenza degli altri, potrà ravvisarsi una responsabilità ex art. 1337 c.c., anche se le norme procedurali in sé siano state rispettate.



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