Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-02-04

SENZA GLI ATO I COMUNI EROGANO IL SERVIZIO DI IGIENE AMBIENTALE – Corte Conti Lombardia 20/14 – Alceste SANTUARI

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con delibera 17 gennaio 2014, n. 20, è intervenuta a chiarire un profilo che attiene alle modalità di organizzazione del servizio di igiene ambientale sul territorio e, in specie, ai rapporti intercorrenti tra bacini territoriali d"ambito e intervento dei singoli comuni.

In termini qui sintetici, preme ricordare che in materia di ATO la normativa nazionale stabilisce quanto segue:

  1. le Regioni sono chiamate ad organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, oltre che di istituire o designare gli enti di governo degli stessi, entro il 30 giugno 2012;
  2. le Regioni stesse ancora devono prevedere la dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali, di norma non inferiore a quella del territorio provinciale (le regioni possono individuare bacini territoriali di dimensione diversa motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale o socio-economica e in base a principi di proporzionalità, anche su proposta dei comuni, previa lettera di adesione dei sindaci interessati o delibera di un organismo associato già costituito, ex art. 30 TUEL);
  3. la norma fa salva l'organizzazione di servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali già previsti in attuazione di specifiche direttive europee, delle discipline di settore vigenti o, infine, delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali.

Al fine di inquadrare quanto statuito dalla Corte dei Conti nella delibera in parola, giova ricordare che la nozione di gestione del servizio di igiene ambientale può essere desunta dall"art. 183, comma 1, lett. d), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante "Norme in materia ambientale" (c.d. codice dell"ambiente), e definita come la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura. In termini di qualificazione giuridica, il ciclo dei rifiuti (come sopra delineato) è considerato un servizio pubblico locale, coerentemente con la normativa vigente (inter alia, cfr. art. 25, comma 4, d.l. n. 1/ 2012; art. 202 d.lgs. n. 152 / 2006; la versione originaria dell'art. 23 bis, comma 10, d.l. n. 112 / 2008). Nella delibera in oggetto, i giudici contabili richiamano una precedente deliberazione delle medesima sezione (Lombardia/531/2012/PAR del 17 dicembre 2012), nella quale si può leggere che "la natura del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti è quella di servizio pubblico locale di rilevanza economica in quanto reso direttamente al singolo cittadino, con pagamento da parte dell"utente di una tariffa, obbligatoria per legge, di importo tale da coprire interamente il costo del servizio (cfr. art. 238 d.lgs. n. 152/2006 e, prima, art. 49 d.lgs. n. 22/1997)". Anche la giurisprudenza amministrativa è intervenuta in diverse occasioni a ribadire la natura di servizio pubblico del ciclo dei rifiuti: in argomento, si vedano, tra le altre sentenze, Consiglio di Stato, Sez. V, 8/3/2011 n. 1447 e Consiglio di Stato, Sez. V, 03/05/2012 n. 2537. Sul punto é intervenuta altresì l'Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato: cfr. i pareri AS705 - AS684 - AS678 - AS612 - AS604 - AS573 - AS570 - AS564 - AS558 - A5544 - AS530 - AS526 - AS562 - A5561 - AS548 - AS594 - AS599 - A5601 - AS620 - A5627 - AS706 - A5708 - A5726 - AS727 - AS728 - AS739 - AS740 - AS742 - AS743.

I giudici contabili rimarcano il fatto che il servizio in parola non modifica la propria natura in ragione della modalità gestionale impiegata: "Ciò è a dirsi anche quando l'Amministrazione, invece della concessione, stipula un contratto di appalto (rapporto bilaterale, con versamento diretto da parte del committente), sempre che l'attività sia rivolta direttamente all'utenza e quest"ultima sia chiamata a pagare un compenso, o tariffa, per la fruizione del servizio (Consiglio di Stato, Sez. V, 03/05/2012 n. 2537)." Si tratta, dunque, di affermare che al servizio di raccolta e gestione del ciclo dei rifiuti risultano applicabili i modelli astrattamente esperibili per i servizi di rilievo economico.

Ora, acclarata la qualificazione giuridica del servizio di igiene ambientale, si ricorda che, in termini di affidamento del servizio medesimo, l"art. 200, d. lgs n. 152 / 2006 ha introdotta la possibilità di gestione per ambiti territoriali ottimali (ATO). Per quanto attiene nello specifico alla Regione Lombardia, gli ATO non sono stati individuati, poiché la Regione si è avvalsa dell'opzione ex art. 200, comma 7, del medesimo d.lgs. n. 152/2006 di non individuare gli ambiti. Tale possibilità è riconosciuta dal legislatore nazionale a condizione che il modello adottato rispetti i principi ispiratori (di concorrenza e liberalizzazione), in forza delle previsioni ex LR n. 26/2003 (come modificata ed integrata dalla LR n. 18/2006 e dalla LR n. 1/2009). Da ciò consegue che è rimasto in capo al singolo comune il ruolo di ente concedente / affidante, salva la facoltà dei Comuni di associarsi volontariamente ai fini di svolgimento del servizio su base territoriale più ampia.

Preme altresì evidenziare che il vigente art. 3-bis, c.1 (Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali) del d.l. n. 138/2011, introdotto dall'art. 25, d.l. l/2012, convertito in Legge n. 27/2012, aveva previsto che a tutela della concorrenza e dell'ambiente, le Regioni organizzino lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio, entro il termine del 30 giugno 2012. La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale. Le Regioni avrebbero potuto comunque individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quella provinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio — economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, anche su proposta dei Comuni presentata entro il 31 Maggio 2012 previa lettera di adesione dei Sindaci interessati o delibera di un organismo associato e già costituito ai sensi dell'art. 30 del testo unico degli enti locali di cui al d.lgs. 18 Agosto 2000, n. 267.

Decorso inutilmente il termine indicato (già scaduto al 30/06/2012), il Consiglio dei Ministri avrebbe esercitare i poteri sostitutivi previsti dall'articolo 8 della legge n. 131/2003 per riorganizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei. La Regione Lombardia non si è espressa entro il 30.06.2012, con la conseguenza che, sempre a mente dell" art.3 bis, c.1 DL 138 / 2011, il Consiglio dei Ministri, a tutela dell'unità giuridica ed economica, avrebbe potuto esercitare, ma ad oggi non ha provveduto, i poteri sostitutivi di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.

Anche allo scopo di dare continuità ai servizi erogati, la norma in parola ha comunque fatto salva l'organizzazione di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in sede di attuazione di specifiche direttive europee nonché ai sensi delle discipline di settore vigenti o, infine, ai sensi delle disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali di dimensione non inferiore a quella del presente comma.

Il successivo art. 25, comma 4, d.l. n. 1/2012, convertito in Legge n. 27/2012, ha ribadito il principio di affidamento a livello di ambito delle attività quali:

a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti;

b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l'avvio a smaltimento e recupero nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla precedente lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani ed assimilati prodotti all'interno dell'ATO.

Nel caso in cui gli impianti siano di titolarità di soggetti diversi dagli enti locali di riferimento, all'affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani devono essere garantiti l'accesso agli impianti a tariffe regolate e predeterminate e la disponibilità delle potenzialità e capacità necessarie a soddisfare le esigenze di conferimento indicate nel piano d'ambito.

Considerando anche la normativa oggi abrogata, si rammenta che l'impostazione obbligatoria per ambiti nel ciclo dei rifiuti era prevista anche dall'ora incostituzionale (ex sentenza Corte Cost. 199/2012) art. 4, comma 3 5bis, d.l. n. 138 / 2011 (comma introdotto dall'art. 53, d.l. n. 83/2012), il quale prevedeva che le procedure per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, fossero effettuate unicamente per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei di cui all'articolo 3-bis dagli enti di governo degli stessi istituiti o designati ai sensi del medesimo articolo.

Ai sensi della normativa vigente, la gestione obbligatoria per ambiti sovracomunali è definitivamente ribadita dall'art. 34, comma 23, d.l. n. 179/2012, convertito in Legge n. 221/2012, in base al quale è stato ripristinato quanto all'abrogato comma 3 5bis di cui sopra. In particolare, detta norma ha previsto, introducendo un comma 1 bis all"art. 3 bis del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, che recita: "Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo".

Per il periodo transitorio, invece, il d.l. 179/2012, nella formulazione conseguente alla legge di conversione, stabilisce che (art. 34, comma 21) "Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non é prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013".

Ne deriva che, atteso il combinato disposto delle norme citate, nelle more dell"istituzione degli ATO, permane in capo ai comuni la potestà di gestione del servizi di igiene ambientale. Tuttavia, è utile precisare che l"affidamento in concreto di detto servizio (anche nell"ipotesi di gestione già instaurata) dovrà avvenire secondo i principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza e, in ogni caso, tramite procedure di selezione comparativa, escluso ogni automatico rinnovo in favore degli attuali affidatari.

Ipotesi queste, ovviamente, alternative alla facoltà dei comuni (anche riuniti volontariamente per l"affidamento del servizio) di gestire il servizio in parola attraverso una propria società in house.



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