Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Santuari Alceste - 2015-11-27

SOCIETA PARTECIPATE ED ENTI LOCALI: RAPPORTO SUI DEBITI E CREDITI – Corte Conti Lombardia 426/15 – Alceste SANTUARI

Rapporti creditori e debitori tra enti locali e società partecipate

Necessità di interpretazione uniforme della normativa che impone l'obbligo di allegare al rendiconto degli enti locali un prospetto attestante l'attendibilità dei rapporti debitori e creditori nei confronti delle società partecipate

Ruolo degli organi di revisione

Con deliberazione 16 novembre 2015, n. 426, la Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia ha inteso investire la Sezione Autonomie della medesima Corte al fine di conoscere se la nota informativa attestante i rapporti creditori e debitori intercorrenti fra enti locali e società partecipate o altri enti strumentali, imposta, fino al 2014, dall'art. 6, c. 4, del d.l. n. 95 del 2012, convertito dalla l. n. 135 del 2012 e, dal 2015, dall'art. 11, c. 6, lett. g), del d.lgs. n. 118 del 2011, debba essere asseverata dal solo organo di revisione dell'ente locale socio o anche dall'organo di revisione (collegio sindacale o revisore contabile) della società partecipata ovvero, in assenza di quest'ultimo, da altro competente organo, preventivamente individuato dall'ente locale socio, della società o dell'ente strumentale.

La Sezione osserva che:

-) "[i]n linea generale (come evidenziato anche dalla Sezione Sicilia nella deliberazione n. 394/2013/PAR),[…] il predetto obbligo di allineamento contabile mira a rafforzare i principi di veridicità delle risultanze del bilancio dell"ente locale e, nell"ambito di una corretta attività di corporate governance, postula quale obiettivo una simmetria delle reciproche poste creditorie e debitorie tra l"ente e le proprie società partecipate."

-) "la verifica della conciliazione delle posizioni debitorie e creditorie costituisce uno degli elementi alla base dell"attività di controllo sulle società partecipate (cfr. art. 147-quater del d.lgs. n. 267 del 2000), ai cui fini l"ente deve organizzare un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare, da un lato, i rapporti finanziari con le società (che, a fine esercizio, determinano i crediti ed i debiti reciprocamente iscritti nelle rispettive contabilità) e, dall"altro, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica (di cui l"abrogato art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 95 del 2012, come l"art. 11, comma 6, lett. g), del d.lgs. n. 118 del 2011 costituiscono espressione).

Sul punto, ricordiamo che, ancorché il sistema giuridico abbia imposto l"implementazione di uno specifico sistema di controllo sulle società partecipate solo agli enti aventi popolazione superiore ai 15.000 abitanti (art. 147-quater, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000), "ha comunque prescritto che il controllo interno sugli equilibri finanziari (disciplinato dal successivo art. 147-quinquies) implichi, per tutti gli enti locali (anche di ridotte dimensioni demografiche), la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni (adempimento che presuppone di avere contezza, e certezza, dei debiti e dei crediti iscritti nelle rispettive contabilità)."

"Strategico" risulta essere la "corretta conciliazione tra i reciproci appostamenti contabili di debiti e crediti," poiché essa risulta prodromica "rispetto alle prossime operazioni di consolidamento dei bilanci (da effettuare dall"esercizio 2016, in virtù dell"art. 11-bis del d.lgs. n. 118 del 2011), in quanto è funzionale all"operazione di elisione dei rapporti infragruppo. La corretta procedura di eliminazione di tali poste presuppone, infatti, la certezza delle reciproche partite debitorie e creditorie (si rinvia al Principio contabile applicato sul bilancio consolidato, Allegato n. 4/4 al d.lgs. n. 118 del 2011)."

La Sezione ha altresì ribadito che in argomento "un"assoluta centralità deve essere riconosciuta, senza dubbio, all"organo di revisione dell"ente locale, che è chiamato a garantire il perseguimento dell"obiettivo di arginare il disallineamento delle poste debitorie e creditorie con la società partecipata (l"ente locale, in quanto socio, è, tra l"altro, il soggetto titolare dei poteri di stimolo per la correzione delle discordanze rilevate)." Tuttavia, evidenziano i giudici contabili, al fine di un "effettivo conseguimento di positivi risultati in termini di trasparenza e veridicità dei bilanci degli enti locali" è necessario "che l"asseverazione posta in essere dai revisori degli enti locali soci possa fondarsi su dati societari ugualmente certi e asseverati." Ne consegue che "nel caso in cui, nel bilancio societario, certificato dall"organo di revisione, sia possibile individuare, in modo analitico, i singoli rapporti debitori e creditori esistenti nei confronti dell"ente socio, trattandosi di dati già asseverati dall"organo di revisione della società, potrebbero essere direttamente acquisiti dall"ente locale socio al fine di asseverare la nota informativa imposta dall"art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 95 del 2012 (e, dal 2015, dall"art. 11, comma 6, lett. g), del d.lgs. n. 118 del 2011)."

Nel caso in cui il bilancio della società non contenga un"analitica evidenziazione delle singole poste creditorie e debitorie esistenti nei confronti dell"ente locale socio, la Sezione ha ritenuto necessario che anche l"organo di revisione dell"organismo partecipato debba asseverare la nota informativa imposta dall"articolo 6, comma 4, del decreto-legge n. 95 del 2012. Al riguardo, i giudici contabili hanno inteso rimarcare che "mentre, infatti, nel primo caso può configurare un inutile aggravio (considerato che si tratta di dati già certificati dall"organo di revisione dell"organismo partecipato), ogniqualvolta non sia riscontrabile analoga certezza su ogni singola posta creditoria o debitoria, la ratio stessa della disposizione non può che imporre l"asseverazione anche da parte dell"organo di revisione contabile dell"organismo partecipato. La mancanza, infatti, verrebbe a frustrare le finalità di trasparenza e veridicità che hanno connotato l"introduzione della disposizione."

E, infine, la Sezione, richiamando la propria deliberazione n. 156/2014/PAR, ha confermato "come nulla impedisce che l"ente locale, in disparte la valutazione del contenuto precettivo delle norme in analisi, con propria valutazione discrezionale, nell"esercizio delle prerogative connesse alla qualità di socio, nel porre in essere il doveroso monitoraggio sull"andamento della società partecipata, possa ricondurre l'asseverazione in parola, ad opera dell'organo di revisione delle società partecipate, tra gli strumenti attraverso cui quest"ultimo deve esercitare i compiti di vigilanza e controllo (rispondendone all"organo assembleare che lo ha nominato, id est all"ente locale socio)".

E ciò coerentemente con il dettato normativo (cfr. art. 147, comma 2, lett. d), e 147-quater del d.lgs. n. 267 del 2000) che impone "agli enti locali di implementare un sistema di controllo sulle società partecipate, ai cui fini risulta strumentale l"organizzazione di un idoneo flusso informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l"ente proprietario e la società (ergo, i reciproci crediti e debiti presenti nelle rispettive contabilità) e, dall"altro, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica."

Sostiene la Sezione che "l"interpretazione proposta risulta corroborata, da un punto di vista letterale, dalla formulazione dell"art. 11, comma 6, lett. g), del d.lgs. n. 118 del 2011, che disciplina il predetto adempimento a decorrere dall"esercizio 2015 (nota informativa da allegare al rendiconto consuntivo 2015, cfr. art. 11, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011)."

La Sezione, alla luce del contesto normativo sopra ricordato, si chiede, in relazione alla singola tipologia di società di capitali (disciplinata dal codice civile o da leggi speciali) o ente strumentale (disciplinato dal d.lgs. n. 267 del 2000 o da leggi specifiche), quale sia l"organo tenuto all"asseverazione della nota informativa attestante i reciproci rapporti debitori e creditori fra ente e società partecipata. Sul punto, i giudici contabili non hanno dubbio circa la società per azioni: infatti, per tale tipologia di società l"art. 2397 del codice civile dispone che il collegio sindacale, oltre a vigilare sull'osservanza della legge e dello statuto e sul rispetto dei principi di corretta amministrazione, eserciti anche il controllo contabile nel caso in cui, come previsto dall'articolo 2409-bis, terzo comma, lo statuto delle società (non sono tenute alla redazione del bilancio consolidato) abbia attribuito l"attività di revisione legale dei conti. In mancanza, quest"ultima attività compete, dopo la riforma del diritto societario del 2003 (art. 2409-bis del codice civile), ad un revisore legale o ad una società di revisione (entrambi iscritti nell"apposito registro).

Diverso risulta invece l"interpretazione in ordine alle società a responsabilità limitata, che tanta diffusione hanno quali società "in house" o comunque controllate dagli enti locali. Per queste, l"art. 2477 non impone la nomina di un collegio sindacale e di un revisore legale dei conti, ma rimette tale valutazione allo statuto (per inciso, approvato, con le prescritte maggioranze, dall"assemblea dei soci, in cui sono rappresentati l"ente o gli enti locali partecipanti), salvo i casi in cui il capitale sociale non sia inferiore a quello minimo stabilito per le società per azioni (fattispecie in cui la nomina diventa obbligatoria). L"istituzione di un collegio sindacale è, altresì, imposto se la società a responsabilità limitata è tenuta alla redazione del bilancio consolidato, controlla una società obbligata alla revisione legale dei conti e, infine, se per due esercizi consecutivi, ha superato due dei limiti indicati dal primo comma dell'articolo 2435-bis (totale dell'attivo dello stato patrimoniale: 4.400.000 euro; ricavi delle vendite e delle prestazioni: 8.800.000 euro; dipendenti occupati in media durante l"esercizio: n. 50). La norma precisa pure che, se l'atto costitutivo non dispone diversamente, la revisione legale dei conti sia esercitata dal collegio sindacale.

Pertanto le ipotesi in cui, concretamente, si pone un problema di concreta individuazione dell"organo di revisione della società chiamato ad asseverare, ai sensi dell"art. 11, comma 6, lett. g), del d.lgs. n. 118 del 2011, la nota informativa attestante i reciproci rapporti debitori e creditori esistenti con l"ente locale riguarda le sole società a responsabilità limitata, per le quali, nel rispetto dei presupposti previsti dal codice civile, l"ente proprietario può ritenere, nello statuto, di non prevedere l"istituzione di un collegio sindacale e/o di un revisore dei conti.

Analogo problema si pone, inoltre, in virtù della nuova formulazione della norma (l"art. 11, comma 6, lett. g), del d.lgs. n. 118/2011), applicabile in sede di redazione della nota informativa da allegare al rendiconto consuntivo del 2015, per l"attestazione dei reciproci rapporti debitori e creditori intercorrenti con altri enti strumentali (come, per esempio, aziende speciali e consorzi).

In ultima analisi, i giudici contabili ritengono necessario, "in aderenza all"obiettivo di attendibile certificazione delle posizioni debitorie e creditorie intercorrenti fra ente locale e società (o altri enti strumentali), funzionale alla prevenzione di rischi per gli equilibri di bilancio (come sopra meglio evidenziati)," che "l"ente o gli enti soci, in sede di disciplina del sistema dei controlli interni (art. 147 d.lgs. n. 267 del 2000), individuino l"organo chiamato, in nome e per conto della società a responsabilità limitata o dell"ente strumentale, ad asseverare la nota informativa attestante i reciproci rapporti debitori e creditori esistenti con l"ente locale. In questa direzione se la sede principe è il controllo interno sulle società partecipate (art. 147-quater), imposto alle province ed ai comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti (ma passibile di recepimento anche da parte dei comuni con dimensione demografica minore), tuttavia, come già esposto, anche il controllo sugli equilibri finanziari (imposto a tutti gli enti locali) implica la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni (e, come tale, richiede di avere precisa, e certificata, cognizione dei debiti e dei crediti intercorrenti anche con società a responsabilità limitata o con altri enti strumentali)."



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