Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2013-08-16

SONO PIGNORABILI I BENI DELLE ASL – Corte cost. n. 186/13 – Alceste SANTUARI

Tutela dei creditori vs. tutela della salute: forse questa contrapposizione potrebbe sintetizzare il contenuto della sentenza della Corte costituzionale 12 luglio 2013, n. 186. Si tratta, infatti, di una sentenza che, venendo incontro alle esigenze di vedere onorati i pagamenti spettanti ai creditori delle aziende sanitarie locali, per la specifica mission cui le asl sono chiamate a realizzare, apre scenari inediti in ordine alla configurazione giuspubblicistica delle stesse.

Con quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, il Tribunale amministrativo regionale della Campania aveva sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111, comma secondo, della Costituzione, dell"art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011), nella parte in cui, nella sua originaria formulazione, prevede che, nelle Regioni già commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dei disavanzi sanitari, sottoscritto ai sensi della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2005), non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2011.

E ciò in seguito a quattro distinti giudizi di ottemperanza fondati su numerosi decreti ingiuntivi, emessi nei confronti di aziende sanitarie, ospedaliere e locali, aventi sede nella Regione Campania, divenuti esecutivi per mancata opposizione.

Il TAR che pure ha riscontrata la astratta azionabilità in sede di ottemperanza amministrativa dei titoli costituiti dai ricordati provvedimenti monitori, rilevava che, in concreto, ostava alla procedibilità della azione per l"esecuzione del giudicato il dettato dell"art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010. Tale disposizione, secondo i giudici amministrativi campani, introducendo una disciplina che nega al creditore la soddisfazione concreta ed effettiva dei propri diritti, si pone in contrasto con gli artt. 24, commi primo e secondo, e 111, comma secondo, Cost.

Nel dettaglio, il TAR ha precisato che, per effetto del citato art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, è stata resa «inutile la possibilità riconosciuta ai creditori di agire in giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento». Ciò tanto più ove si consideri che la predetta disposizione, rendendo inefficaci i pignoramenti già eseguiti, consente ai debitori, in aperto contrasto con l"art. 24 Cost., di rientrare nella piena disponibilità dei beni sino a quel momento vincolati alla soddisfazione dei creditori esecutanti. La medesima disposizione sarebbe, poi, in contrasto con l"art. 111 Cost. poiché altererebbe le condizioni di parità fra i litiganti, ponendo la parte pubblica in una posizione di ingiustificato privilegio, incidendo, altresì, sulla ragionevole durata del processo. Non influisce sul giudizio complessivo circa la illegittimità costituzionale delle disposizioni sopra citate, secondo il TAR campano, la circostanza che trattasi di disposizione avente una limitata efficacia nel tempo. In quest"ottica, i giudici amministrativi hanno ricordato che, da un lato, il legislatore ha provveduto già a reiterare la disposizione prolungandone nel tempo gli effetti e, dall"altro, anche la «mera sospensione del diritto di azione a tutela del proprio credito» può avere effetti pregiudizievoli sulla situazione giuridica e patrimoniale del creditore.

Il TAR ha inoltre richiamato la violazione dell"art. 3 Cost., rilevando che l"improcedibilità delle azioni esecutive è stabilita dalla disposizione censurata in considerazione della adozione di atti amministrativi «aventi natura previsionale e programmatica» e, pertanto, a contenuto generico. A giudizio del TAR rimettente, la "posizione di chi operi nella Regione Campania è, di conseguenza, del tutto sperequata rispetto a quella di chi, invece, operi in Regioni ove il divieto di esperimento delle azioni esecutive non è previsto; né, osserva il rimettente, siffatto divieto è caratterizzato da «ragionevolezza ed adeguatezza» rispetto allo scopo dichiarato di riequilibrare la situazione finanziaria degli enti debitori: infatti i debiti in questione rimangono, comunque, in carico all"ente, costituendo la massa passiva del suo bilancio." In questo contesto, i giudici amministrativi evidenziano il valore pubblico delle aziende sanitarie, ma nondimeno ribadiscono che "nel bilanciamento degli interessi, quello del privato di ricevere quanto a lui dovuto e quello pubblico teso al ristabilimento finanziario della azienda sanitaria, il primo viene sacrificato senza «una reale contropartita, in favore del secondo".

Da ultimo, si segnala che il TAR ha dedotto contrasto con l"art. 41 Cost., osservando che il soggetto imprenditore che intrattenga rapporti economici con le amministrazioni del comparto sanità, non potendo fare affidamento sulla puntualità del suo debitore nell"adempimento delle sue obbligazioni, non può programmare la sua attività d"impresa ed è costretto, onde far fronte alle proprie scadenze, a ricorrere ad onerosi finanziamenti bancari. E, a tale riguardo, i giudici amministrativi hanno richiamato la disciplina, di ispirazione comunitaria, volta a contrastare i ritardi nei pagamenti delle transazioni commerciali.

L"Azienda USL ha osservato, con specifico riferimento alla questione di legittimità costituzionale in esame, che è del tutto compatibile coi principi costituzionali la previsione, temporanea ed eccezionale, da parte del legislatore della sospensione delle procedure esecutive nei confronti delle aziende sanitarie delle Regioni già commissariate, al fine di permettere la soddisfazione dei debiti su di esse gravanti secondo modalità tali da non pregiudicare lo svolgimento delle loro essenziali funzioni. E ciò in quanto – a giudizio dell"Azienda sanitaria – "deve ritenersi prevalente l"interesse allo svolgimento del piano di rientro, finalizzato all"ordinato pagamento dei debiti gravanti sugli enti sanitari, che, invece, potrebbe essere turbato dall"esperimento delle singole azioni esecutive."

Sulla scorta di quanto sopra espresso, la Corte si è espressa come segue:

1. l"art. 6-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, il quale, rispettivamente, alle lettere a) e b) del comma 2, ha modificato il censurato art. 1, comma 51, della legge 220 del 2010;

2. mentre le modificazioni apportate al primo periodo della disposizione censurata hanno una finalità meramente chiarificatrice del suo contenuto normativo – si è, infatti, precisato che non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive «anche ai sensi dell"art. 112 del codice del processo amministrativo», con ciò chiarendosi definitivamente che nel novero delle azioni esecutive oggetto di blocco vi sono anche i giudizi di ottemperanza di fronte al giudice amministrativo – ovvero di mera proroga – sino al «31 dicembre 2013» – del medesimo contenuto normativo, il secondo periodo è stato integralmente sostituito dalla disposizione sopravvenuta;

3. i rimettenti lamentano che, per effetto dell"art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, non sia possibile porre in esecuzione i titoli esecutivi ottenuti, anche a seguito del passaggio in giudicato di provvedimenti giurisdizionali, nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere in quanto «non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive» nei confronti di tali enti e in quanto i pignoramenti e le prenotazioni e debito già operate nei confronti di tali soggetti sono inefficaci e non comportano vincoli a carico di tali enti;

4. risulta, quindi, di chiara evidenza che la innovazione legislativa introdotta, comportando non, come nella precedente versione, la sola inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito operate nel corso delle procedure esecutive in questione e la assenza di vincoli sui beni bloccati, ma direttamente la loro estinzione di diritto e l"obbligo dei tesorieri degli enti sanitari di porre a disposizione «senza previa pronuncia giurisdizionale» le somme già oggetto di pignoramento, onde realizzare le finalità del risanamento finanziario, non apre nuovi profili valutativi rispetto alla normativa precedente, prevedendo, semmai, contenuti normativi che, sia pur nel medesimo senso orientati, estremizzano le soluzioni già presenti nella previgente disciplina.

5. la questione posta dal TAR rimettente è fondata, in quanto:

5.1. un intervento legislativo − che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore − può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora:

a) siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e

b) le disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l"estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).

5.2. per contro, la disposizione ora censurata ha disposto il differimento dei termini inizialmente previsti e, inoltre, non prevede alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.

5.3. pertanto, a giudizio della Corte, la norma si pone, in entrambe le sue versioni, in contrasto con l"art. 24 Cost. in quanto vengono vanificati gli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita dai numerosi creditori delle aziende sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.

5.4. con la disposizione censurata, il legislatore statale ha creato una fattispecie di ius singulare che determina lo sbilanciamento fra le due posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli della condanna giudiziaria, con violazione del principio della parità delle parti di cui all"art. 111 Cost.

5.5. non può, infine, valere a giustificare l"intervento legislativo censurato il fatto che questo possa essere ritenuto strumentale ad assicurare la continuità della erogazione delle funzioni essenziali connesse al servizio sanitario: infatti, a presidio di tale essenziale esigenza già risulta da tempo essere posta la previsione di cui all"art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia sanitaria e socio assistenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 marzo 1993, n. 67, in base alla quale è assicurata la impignorabilità dei fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione dei servizi sanitari.

Per la Corte, dunque, esiste già una norma che garantisce la realizzazione delle finalità pubbliche delle ASL che, conseguentemente, non possono essere oggetto di un trattamento diverso (rectius: migliore) da altri debitori.



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