Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2013-10-29

SUL DIVIETO PER I COMUNI DI ADERIRE A FONDAZIONI DI PARTECIPAZIONE – Corte Conti Toscana 275/13 – Alceste Santuari

La Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Toscana, con il parere dd. 16 ottobre 2013, n. 275, interviene – ancora una volta – sulla (im)possibilità per gli enti locali di partecipare ad una fondazione avente lo scopo di svolgere funzioni socio-assistenziali, alla luce dell"art. 9, c. 6, d.l. n. 95/12, conv. con modif. dalla l. n. 135/12, opera anche nel caso di partecipazione del Comune ad una fondazione avente lo scopo di svolgere funzioni socio-assistenziali.

Ricordiamo che il comma 6 dell'art. 9 d.l. n. 95/2012 introduce un divieto assoluto e generalizzato per gli enti locali di creare organismi strumentali, comunque denominati o qualificati, per l'esercizio delle loro funzioni. Obiettivo del legislatore é stato quello di costringere gli enti locali a svolgere quelle funzioni mediante le strutture amministrative che compongono, con le risorse finanziarie e il personale ad esse assegnati, l'organizzazione propria di ciascun ente. Il divieto in parola, in passato e a quanto pare anche nella deliberazione qui in commento deve riferirsi anche alle fondazioni di partecipazione.

Quale è il presupposto normativo da cui muove l"intervento della sezione contabile toscana? Esso è rappresentato dalle disposizioni riguardanti le "nuove" funzioni attribuite ai comuni, che contemplano sia le funzioni qualificate come "fondamentali" (la cui elencazione è contenuta nell'art. 14, comma 27, del d.l. n. 78/2010, come modificato dall'art. 19 del d.l. n. 95/2012 e dall'art. 1, comma 305, della l. n. 228/2012), sia le funzioni amministrative radicate nell'art. 118 della Cost. e, a livello di legislazione ordinaria, negli artt. 3 e 13 del Tuel. E – come in altre occasioni anche su questo sito abbiamo avuto modo di segnalare - tra le funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi della lettera g) del comma 27 sopracitato, rientrano anche la "progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e [l']erogazione delle relative prestazioni ai cittadini". Se dunque tali ambiti di intervento vengono "versati" in una fondazione (di partecipazione) quest"ultima deve essere assoggettata al divieto di cui all"art. 9, comma 6 sopra richiamato.

Ma brevemente analizziamo il caso di specie.

Un sindaco ha chiesto alla Corte dei Conti toscana se il divieto di creazione di organismi strumentali previsto dall"art. 9, comma 6, d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (recante "Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini"), convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, sia operante nel caso di partecipazione del Comune ad una fondazione avente lo scopo di svolgere funzioni socio-assistenziali, consistenti essenzialmente nella promozione, elaborazione e realizzazione di progetti di residenzialità intesi a garantire la qualità della vita delle persone portatrici di handicap. Per quanto attiene i profili istituzionali dell"opzione giuridico-organizzativa individuata, è interessante evidenziare che la costituzione della predetta fondazione è stata deliberata dalla "Società della salute" dell"area di riferimento, cui anche il comune istante partecipa. Le "Società della salute" sono, infatti, nell"ordinamento socio-sanitario della Regione Toscana, consorzi ai quali aderiscono volontariamente i comuni di una stessa zona-distretto e l'Azienda Usl territorialmente competente, allo scopo di gestire in forma associata una serie di funzioni socio-assistenziali.

I giudici contabili toscani ribadiscono quanto segue:

1. il comma 6 dell"art. 9 d.l. n. 95/2012 è finalizzato a favorire la c.d. "reinternalizzazione" dei servizi pubblici "in un"ottica di generale riduzione dei costi degli apparati pubblici, finalizzata (come chiarito dal primo comma del medesimo art. 9) al coordinamento e conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica"

2. il comma 6, art. 9, d.l. n. 95/2012 introduce, dunque, un divieto assoluto e generalizzato per gli enti locali di creare organismi strumentali, comunque denominati o qualificati, per l"esercizio delle loro funzioni;

3. tali funzioni, conseguentemente, debbono essere espletate mediante le strutture amministrative che compongono, con le risorse finanziarie e il personale ad esse assegnati, l"organizzazione propria di ciascun ente;

4. alla luce di quanto sopra, il divieto di cui al comma 6 citato "non può, quindi, che riferirsi anche alle fondazioni di partecipazione, come già chiarito da questa Sezione nel parere reso con delib. 12 dicembre 2012, n. 460 (che richiama, fra l"altro, precedente giurisprudenza conforme della Corte: v., per tutte, Sez. reg. contr. Lombardia, 11 settembre 2012, n. 403)";

5. il divieto sussiste anche nel caso in cui la creazione dell"organismo strumentale avvenga ad opera non di singoli enti locali, ma di figure soggettive a loro volta costituite da enti locali, com"è il caso dei "consorzi di servizi" previsti dall"art. 31 del Tuel. A tale categoria, ritiene la Corte dei conti debbono essere riferite anche le "Società della salute". Se così non fosse, insistono i giudici contabili toscani, queste figure soggettive sarebbero in grado di aggirare l"applicazione del divieto di legge, "le cui finalità di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica risulterebbero altrimenti agevolmente eludibili."

Non è la prima volta che sul tema oggetto del parere qui in parola evidenziamo la necessità di introdurre – come peraltro il medesimo legislatore ha fatto introducendo l"art. 114, comma 5-bis nel TUEL – un discrimen tra spl in senso lato e le funzioni socio-assistenziali.

In primis, preme evidenziare che nel caso di specie la Corte dei Conti non ha fatto cenno alcuno alla sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 2013 (vedi in argomento http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id=43358&catid=195). In quell"occasione, il giudice delle leggi ha statuito che il divieto di cui al comma 6 deve essere letto in senso costituzionalmente orientato, ossia deve poter lasciare un margine di manovra agli enti locali, chiamati a non peggiorare il saldo degli oneri finanziari a loro disposizione, oltre la soglia del 20%. E ad avviso di chi scrive si tratta di un approccio condivisibile, soprattutto in ragione della specifica area (servizi socio-assistenziali) cui si riferiscono gli interventi degli enti locali.

In secondo luogo, vale forse la pena di affrontare il tema della costituzione della fondazione (di partecipazione) da parte del consorzio denominato "Società della salute". Si tratta di un consorzio, costituito da enti locali e Asl, che decide di dare vita ad una fondazione. Pertanto, l"ente locale partecipa al progetto di costituzione in via "mediata" ed indiretta, appunto attraverso il consorzio cui aderisce. Non disponendo di informazioni dettagliate in merito al progetto, si può soltanto ipotizzare che i decisori abbiano già verificato la non percorribilità di gestire le funzioni in oggetto attraverso la Società della salute. Quest"ultima, ad ogni modo, per il fatto stesso che è partecipata dall"ASL competente per territorio, non dovrebbe essere annoverata tra le forme aggregative tra enti locali e, quindi, non dovrebbe risultare assoggettata, ancorché indirettamente, alla disciplina dei divieti di cui al comma 6. Si aggiunga che le società della salute si concepiscono quali consorzi di "area vasta" e non riconducibili, come si evince dai divieti di cui al comma 6, al comune singolo, al quale il legislatore della spending review ha richiesto di internalizzare i servizi. Tali consorzi, infatti, costituiscono una modalità di azione "aggregata" per realizzare, tra l"altro, una più efficace integrazione socio-sanitaria. Si ritiene, pertanto, che ad essi non possano applicarsi tout court i divieti di cui al comma 6, art. 9, d.l. n. 95/2012.

In terzo luogo, anche se le prime due argomentazioni di cui sopra fossero da rigettare, sarebbe opportuno valutare attentamente se la fondazione di partecipazione sia costituita per esercitare, quale soggetto individuato per la gestione dei servizi, le funzioni fondamentali dell"ente locale come sopra richiamato oppure per attivare, in partnership con il volontariato, le famiglie e/o altre organizzazioni non profit e cooperative sociali del territorio, progettualità innovative per rispondere a bisogni nuovi e non rientranti necessariamente tra le funzioni attribuite ai comuni. In questo caso, a fortiori, il divieto di cui sopra non si dovrebbe applicare, in quanto l"ente locale partecipa ad una iniziativa da altri progettata e implementata e non inquadrabile quale formula gestionale cui affidare la realizzazione di funzioni proprie.



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