Articoli, saggi, Generalità, varie -  Gasparre Annalisa - 2015-07-09

TRASPARENZA, ANTICORRUZIONE, LEGALITA': LE COORDINATE DI BASE DEL CAMBIAMENTO - Annalisa GASPARRE

La corruzione è un fenomeno endemico nel nostro Paese e ci ha riservato un'attenzione particolare da parte degli osservatori stranieri, specie perché, al di là di concezioni etiche, è ritenuto causa di un'alterazione del mercato e della concorrenza, beni, come noto, cari alla legislazione e all'attività dell'Unione Europea, e ciò in quanto produce effetti distorsivi sulle dinamiche economiche cui è informato il mercato comunitario.

E' stato evidenziato, peraltro, come la corruzione rappresenti un costo ingente, oltre che fornire un'immagine venale del funzionario pubblico, la cui attività appare asservita e monetizzabile da parte di soggetti interessati. La corruzione, infatti, più in generale, è una patologia del sistema che, al contrario, con fonte di rango costituzionale, prevede all'art. 97 Cost. che i pubblici uffici - ergo, l'organizzazione e, secondo l'interpretazione dominante, l'attività della P.A. - siano organizzati in modo da assicurare buon andamento e imparzialità. Con un maggiore sforzo esplicativo, può affermarsi che tali principi costituzionali - che trovano pendant nel principio comunitario di ragionevolezza - sono precipitati chiaramente nella legge n. 241/90 sul procedimento amministrativo e sull'accesso agli atti amministrativi, provvedimento che è ritenuto uno spartiacque tra la pregressa impostazione dei rapporti tra la P.A. e cittadini rispetto al modello attuale, così com'è imperniato sulla partecipazione e sulla trasparenza, principi considerati canoni ispiratori di tutta la legge n. 241/90.

L'entità del fenomeno corruttivo (in uno con le devastanti conseguenze) ha portato, come accennato, gli osservatori stranieri a spingere l'Italia nella direzione di una riforma; ciò attraverso la formulazione di relazioni e proposte (ad esempio, del gruppo di lavoro c.d. GRECO) che hanno, con viva forza, convinto il nostro Paese a mettere mano alla legislazione interna, nel duplice indirizzo di prevenzione e repressione.

Così, le spinte internazionali e comunitarie hanno condotto all'approvazione della legge n. 190/2012 che, oltre a prevedere norme specifiche e il compito al Governo di predisporre decreti attuativi secondo i principi espressi, all'art. 1 comma 75 ha modificato significativamente anche il codice penale, nella parte in cui disciplina i reati contro la P.A. Il dato pare rilevante per una lettura sinergica dell'impegno legislativo nell'affrontare quella che è stata definita una vera e propria "piaga", forse troppo diffusa e calcificata tra le pieghe della società civile - nei rapporti non solo con la P.A. ma anche con altri portatori di interessi privati (il riferimento è alla corruzione tra privati e, più in generale, al modello di illegalità che caratterizza la società) - da sperare utopisticamente di eradicarlo da una forma mentis ispirata a favoritismi, tangenti e logica del più furbo, così profondamente com'è annidata anche in contesti non economici.

Ciò premesso, su un piano più squisitamente amministrativo, la legge n. 190/2012 ha fatto della prevenzione e della repressione della corruzione e dell'illegalità delle P.A. il suo obiettivo. La legge, strutturalmente, si compone di due soli articoli ma solo il primo - composto da 83 commi - contiene disposizioni di merito. Si rinvia, inoltre, a decreti attuativi di cui sono individuate le direttrici di fondo cui il Governo deve attenersi. In proposito, si ricorda la c.d. legge Severino, frutto dell'attuazione del comma 63, sull'incadidabilità di soggetti condannati (anche con sentenza non passata in giudicato) per i reati comportanti pene superiori ai due anni di reclusione per i delitti ex art. 51 c. 3 bis e quater c.p.p. ovvero per i delitti contro la personalità dello Stato; il d.lgs. 33/2013 precisa invece gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni. Inoltre, la legge ha inciso anche su talune disposizioni della legge n. 241/90, ad esempio, introducendo l'art. 6 bis sul conflitto di interessi, anche potenziale, che impone al responsabile del procedimento amministrativo e ai titolari di uffici competenti ad adottare pareri, valutazioni tecniche, atti endoprocedimentali e provvedimento finale, di astenersi in caso di conflitto.

Tornando al binomio anticorruzione-trasparenza può sostenersi che la trasparenza è individuata come un potente antidoto rispetto alla corruzione e, pertanto, si pone come strumento attraverso cui attuare l'anticorruzione.

La trasparenza è espressamente individuata come un livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti sociali e civili di cui all'art. 117 co. 2 lett. m) Cost. (perciò di competenza legislativa esclusiva dello Stato e soggetto, in caso di controversia, alla giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133 CPA). Più diffusamente, come accennato, il d.lgs. 33/2013 apre con la definizione del principio, affermando che l'accesso alle informazioni concernenti l'attività e l'organizzazione delle P.A. ha lo scopo di favorire il controllo democratico sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo di risorse pubbliche attraverso forme di controllo diffuso.

Mutuando una tecnica di redazione dall'esperienza legislativa comunitaria, il decreto, pur non definendo sostanzialmente la trasparenza, lo fa in senso teleologico, laddove afferma che la trasparenza concorre ad attuare i principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia, efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla Nazione, concorrendo ad attuare il principio democratico e a realizzare un'amministrazione aperta, al servizio del cittadino.

Il decreto si autoqualifica come contenente il livello essenziale delle prestazioni erogate dalle P.A. ai fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione. Pertanto, sono stabilite norme minime circa gli obblighi di trasparenza nell'organizzazione e nell'attività delle P.A. e le modalità attraverso cui tali obblighi devono realizzarsi.

Sostanzialmente, a fronte di specifici obblighi di pubblicità e fermi restando i principi e i limiti sul trattamento di dati personali di cui al d.lgs. 196/2003 e i limiti di cui all'art. 24 legge n. 241/90 relativi, tra gli altri, al segreto di Stato (commi 1 e 6), è previsto che tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne e di utilizzarli.

Rafforza tale diritto la norma che prevede l'accesso civico, quale diritto di chiunque di richiedere i documenti la cui pubblicazione è obbligatoria, nel caso in cui tale obbligo sia omesso.

Interessante notare che tale strumento è esteso a chiunque, non sottostando ai limiti di legittimazione invece caratteristici dell'accesso agli atti amministrativi. Sebbene finalizzato anch'esso a favorire la partecipazione all'attività amministrativa e ad assicurare imparzialità e trasparenza, per l'esercizio dell'accesso ex art. 22 legge n. 241/90, è necessario che l'interessato abbia un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si chiede l'ostensione, in altri termini, un interesse qualificato. Non è invece ammesso l'accesso "esplorativo", teso al mero controllo dell'attività della P.A. L'accesso civico, invece, non è sottoposto a limiti quanto alla legittimazione del richiedente, non deve essere motivato, è gratuito e deve essere presentato al responsabile della trasparenza presso la P.A. obbligata alla pubblicazione; in caso di ritardo il richiedente può rivolgersi al titolare del potere sostitutivo che provvede, segnalando altresì l'inadempimento all'ufficio di disciplina ai fini dell'eventuale procedimento disciplinare, costituendo l'inadempimento degli obblighi di pubblicazione elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale.

Il rimedio di cui si è detto è posto avverso gli inadempimenti ascrivibili alla P.A. che ha l'obbligo di pubblicazione di documenti e dati espressamente individuati sui siti istituzionali nella sezione "Amministrazione trasparente". Non basta. Le informazioni pubblicate devono essere di qualità, nel senso che devono essere integre, aggiornate, complete, tempestive, di semplice consultazione, comprensibili, omogenee, di facile accessibilità, nonché conformi ai documenti originali detenuti dalla P.A.

Specifici obblighi sono previsti, quanto al profilo organizzativo, circa gli incarichi amministrativi di vertice e dirigenziali, nonché di collaborazione o consulenza; quanto al profilo dell'attività, in relazione ai provvedimenti amministrativi adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, nonché in relazione alle prestazioni offerte e ai servizi erogati e circa i contratti pubblici (di lavori, servizi e forniture) e, infine, in riferimento all'attività di pianificazione e governo del territorio. In ultimo, devono essere pubblicati i dati relativi ai livelli di c.d. benessere amministrativo.

La strategia anticorruzione elaborata dalla legge n. 190/2012 prevede altresì l'ANAC, un'autorità nazionale (attualmente presieduta da un magistrato penale) attribuendole il compito di controllo, prevenzione e contrasto a corruzione e illegalità nella P.A. L'Autorità approva il piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della pubblica funzione, piano elaborato tenuto conto anche del piano di prevenzione della corruzione definito dalle P.A. centrali e che fornisce una valutazione del livello di esposizione degli uffici al rischio corruttivo, con indicazione degli interventi organizzativi miranti a prevenire il rischio.

Dominus di queste funzioni è il responsabile della prevenzione della corruzione individuato da ciascuna amministrazione e a cui è demandato, tra l'altro, di verificare l'attuazione efficace del piano e la sua idoneità.

In particolare, con riferimento alla predisposizione dei piani e alla responsabilità di chi è tenuto alla loro verifica, si nota una chiara ispirazione del legislatore alla disciplina prevista dal d.lgs. 231/2001 sulla responsabilità "amministrativa" degli enti. Infatti, anche nella disciplina anticorruzione il responsabile può salvarsi se, in caso di commissione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, provi di aver predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di prevenzione della corruzione, di aver individuato le attività dove più elevato è il rischio di corruzione e di aver verificato l'efficace attuazione e idoneità del piano nonché di aver vigilato sul funzionamento e l'osservanza del piano. Diversamente, il responsabile risponderà sia sul piano disciplinare che per il danno erariale e all'immagine della P.A. nonché per responsabilità dirigenziale, valutazione questa che attiene anche a profili economici quali la corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale.

Significativo è che, incidendo sulla disciplina del pubblico impiego, la legge n. 190/2012 ha modificato l'arte. 54 e introdotto l'art. 54 bis nel d.lgs. 165/2001. E' stato previsto un "codice di comportamento" dei dipendenti della P.A. al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico. Particolare riguardo è dato al divieto di chiedere o accettare, a qualsiasi titolo, compensi, regali o altre utilità connesse all'espletamento di funzioni o compiti del pubblico dipendente, salvi i regali d'uso se di modico valore e nei limiti della relazione di cortesia. La sanzione per la violazione del codice è la responsabilità disciplinare, cui può seguire anche una responsabilità civile, amministrativa e contabile.

E' previsto, infine, che il pubblico dipendente che denuncia all'autorità giudiziaria o alla Corte dei Conti ovvero che riferisce al superiore gerarchico condotte illecite di cui sia a conoscenza deve essere protetto. L'art. 54 bis d.lgs. 165/2001 dispone infatti che il segnalante non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a misure discriminatorie per motivi connessi direttamente o indirettamente alla sua denuncia. Salvo suo consenso, l'identità del segnalante non può essere rivelata, salvi i limiti del contraddittorio.

In definitiva, le misure approntate dalla recente legislazione paiono sicuramente apprezzabili, specie rispetto ai poteri di controllo democratico che la società civile è nelle condizioni di esercitare. Resta da vedere quanto la lotta alla corruzione costituita una priorità degli amministrati oltre che degli amministratori.



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