Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2015-07-03

TRASPORTO SANITARIO ALLE ORGANIZZAZIONI DI VOLONTARIATO: LAFFIDAMENTO DIRETTO E LEGITTIMO – Cons. St. 3208/15 – Alceste SANTUARI

Per le loro caratteristiche, le organizzazioni di volontariato possono risultare affidatarie in via diretta del servizio di trasporto sanitario

La Corte europea si è già espressa sul tema in termini favorevoli

Il Consiglio di Stato conferma l"orientamento del giudice europeo

Con la sentenza n. 3208 del 26 giugno 2015, il Consiglio di Stato, sez. III ha statuito che un accordo regionale siglato con la CRI e le associazioni di volontariato iscritte all"albo che prevede il rimborso delle spese per l"affidamento del servizio di trasporto sanitario deve considerarsi legittimo e non contrario alla normativa europea.

La ASL n. 5 "Spezzino", sulla base dell"Accordo quadro regionale per la regolamentazione dei rapporti tra aziende sanitarie ed ospedaliere e le associazioni di volontariato e la Croce Rossa Italiana approvato ha sottoscritto convenzioni per i trasporti sanitari di urgenza ed emergenza con le associazioni di volontariato aderenti all"ANPAS e con la Croce Rossa.

Alcune cooperative sociali, che svolgevano detti servizi in base a preesistenti convenzioni, hanno impugnato dinanzi al TAR Liguria i suddetti provvedimenti, censurando in modo particolare l"affidamento diretto dei servizi in parola, in quanto modalità contrastante con l"impianto normativo eurounitario.

Il TAR Liguria, sez. II, con sentenza n. 565/2012 aveva in parte dichiarato improcedibile, relativamente all"impugnazione di provvedimenti medio tempore caducati, e per il resto aveva accolto il ricorso. I giudici amministrativi liguri, in particolare, "muovendo dal presupposto che la nozione di onerosità debba essere interpretata in senso estensivo e che, quindi, l"accordo quadro impugnato presenti le caratteristiche di un appalto pubblico" avevano ravvisato l"esistenza di un affidamento diretto, senza gara, come tale in contrasto con i principi di cui agli artt. 49, 56, 105 del Trattato UE.

La questione era stata rimessa alla Corte Europea, con la formulazione dei due seguenti quesiti:

  1. "Dica la Corte di Giustizia se gli articoli 49, 56, 105 e 106 del TFUE ostano ad una norma interna che prevede che il trasporto sanitario sia affidato in via prioritaria alle associazioni di volontariato, Croce Rossa Italiana ed alle altre istituzioni o enti pubblici autorizzati, per quanto sulla base di convenzioni che stabiliscano l"esclusiva erogazione dei rimborsi delle spese effettivamente sostenute".
  2. "Dica la Corte di Giustizia se il diritto dell"Unione in materia di appalti pubblici – nel caso in esame, trattandosi di contratti esclusi, i principi generali di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità – osti ad una normativa nazionale che permetta l"affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario, dovendo qualificarsi come oneroso un accordo quadro, quale quello qui in contestazione, che preveda il rimborso anche di costi fissi e durevoli nel tempo".

La Corte (V Sezione) si è espressa con la sentenza 11 dicembre 2014, C-113/13 (si veda commento pubblicato su questo sito), nella sostanza ribadendo la bontà dell"accordo quadro al ricorrere di talune condizioni fondamentali per aversi un affidamento diretto alle organizzazioni di volontariato in presenza di un effettivo rimborso delle spese. Tra l"altro i giudici europei hanno affermato che "l"affidamento diretto del servizio di trasporto sanitario in via prioritaria alle associazioni di volontariato, che era previsto dall"art. 75-ter della l.r. 41/2006, non contrasta con i principi comunitari, a condizione che sussistano in concreto i presupposti – rappresentati dall"attitudine del sistema a realizzare i principi di universalità, di solidarietà, di efficienza economica e di adeguatezza: obiettivi presi in considerazione dal diritto dell"Unione - che possono giustificare la deroga all"applicazione delle regole dell"evidenza pubblica."

Le parti appellanti hanno evidenziato che l"accordo quadro contempla una "prevalenza della componente sanitaria/sociale dei servizi rispetto a quella del trasporto terrestre, sottolineando che dagli artt. 25 e 30 dell"Accordo regionale, nonché dagli artt. 23 e 28 delle convenzioni stipulate dalla ASL n. 5, sono stati espressamente esclusi dal convenzionamento con le associazioni di volontariato e la CRI tutti i trasporti aventi una ridotta rilevanza sanitaria/sociale."

Il Consiglio di Stato, richiamando le previsioni normative contenute nella l. 266/1991, ha accolto il ricorso e ha statuito, inter alia, quanto segue:

  1. lo schema di rendiconto, in coerenza con le previsioni normative, si presenta come mero riepilogo di voci di costi (nessuna voce a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili è considerata dallo schema), che devono essere sostenuti dal soggetto affidatario del servizio, ferma restando l"impossibilità di superare il tetto massimo erogabile stabilito dall"Accordo quadro;
  2. tutto ciò, ad avviso del Collegio, dovrebbe impedire di ottenere un rimborso superiore a quanto effettivamente speso dall"associazione di volontariato;
  3. l"attività delle associazioni di volontariato si basa sul carattere volontario, spontaneo e gratuito dell"attività prestata dai volontari, priva di alcun connotato di lucro anche indiretto, e realizza il principio di solidarietà, veicolando le risorse tecniche ed umane che tali soggetti sono disposti a mettere a disposizione della collettività per il conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario, vale a dire della tutela della salute e della vita delle persone;
  4. la capillare diffusione sul territorio delle associazioni di volontariato e delle strutture della CRI, consente di gestire il servizio di trasporto sanitario utilizzando in modo razionale il complesso delle risorse di uomini e di mezzi disponibili, limitando al massimo le distanze da percorrere ed i tempi degli interventi, riducendo anche in questo modo i costi;
  5. la modalità organizzativa del servizio, giovandosi dell"espletamento dell"attività di volontariato in modo "determinante e prevalente", a fronte del solo rimborso delle spese effettivamente sostenute, e quindi senza remunerazione (di buona parte) del personale utilizzato, e senza margini di profitto imprenditoriale, conduce ad un risparmio significativo di costi.

In ultima analisi, i giudici di Palazzo Spada hanno riconosciuto che "il ricorso in via prioritaria alle associazioni di volontariato ed alla CRI[…]" rappresenta "una modalità di organizzazione del servizio idonea a garantire ad un tempo il perseguimento degli obiettivi di solidarietà sociale e di efficienza economica."



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