Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-02-16

UNIONI DEI COMUNI TRA STATO E REGIONI – Corte cost. 22/14 – Alceste SANTUARI

Con la sentenza 11 febbraio 2014, n. 22, il Giudice delle Leggi ha sancito la competenza dello Stato in materia di organizzazione delle funzioni dei comuni e contemporaneamente la competenza delle Regioni a disciplinare quanto la legge nazionale riserva alle stesse in subiecta materia.

Respingendo i ricorsi presentati dalle Regioni, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell"art. 19, comma 1, lett. a, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dall"art. 1, comma 1, l. 7 agosto 2012, n. 135.


Analizziamo di seguito quanto ribadito dalla Corte costituzionale, rinviando per ulteriori dettagli a quanto già pubblicato su questo sito in argomento.

1. Il quadro normativo di riferimento

Al fine di comprendere il perimetro entro cui si colloca il thema decidendum, giova ricordare che l"art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva allo Stato la potestà legislativa in materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane». In ordine alle «funzioni fondamentali di Comuni» – che interessano in questa sede – l"art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l"adeguamento dell"ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), modificato dall"art. 1 della legge 28 maggio 2004, n. 140 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali. Proroga di termini di deleghe legislative) e, successivamente, dall"art. 5 della legge 27 dicembre 2004, n. 306 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, recante proroga o differimento di termini previsti da disposizioni legislative. Disposizioni di proroga di termini per l"esercizio di deleghe legislative), assegnava al Governo la delega, da esercitare entro il 31 dicembre 2005, per la «individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell"articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento».

Ora, tra i principi e criteri direttivi della delega, oltre al rispetto delle competenze legislative e costituzionali ai sensi degli artt. 114, 117 e 118 Cost., era annoverata (comma 4, lettera b) l"individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane «in modo da prevedere, anche al fine della tenuta e della coesione dell"ordinamento della Repubblica, per ciascun livello di governo locale, la titolarità di funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell"ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, tenuto conto, in via prioritaria, per Comuni e Province, delle funzioni storicamente svolte».

Quel provvedimento prevedeva anche:

  1. una valorizzazione dei «principi di sussidiarietà, di adeguatezza e di differenziazione nella allocazione delle funzioni fondamentali in modo da assicurarne l"esercizio da parte del livello di ente locale che, per le caratteristiche dimensionali e strutturali, ne garantisca l"ottimale gestione anche mediante l"indicazione dei criteri per la gestione associata tra i Comuni» (comma 4, lettera c);
  2. la previsione di «strumenti che garantiscano il rispetto del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo locale nello svolgimento delle funzioni fondamentali che richiedono per il loro esercizio la partecipazione di più enti, allo scopo individuando specifiche forme di consultazione e di raccordo tra enti locali, Regioni e Stato» (comma 4, lettera d);
  3. la valorizzazione delle «forme associative anche per la gestione dei servizi di competenza statale affidati ai comuni» (comma 4, lettera n).

La Corte ricorda che "la delega anzidetta non è stata esercitata, sicché la prima, provvisoria, individuazione delle funzioni fondamentali si è avuta, nell"ambito del processo di attuazione del cosiddetto "federalismo fiscale", con l"art. 21 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell"articolo 119 della Costituzione), orientata, in particolare, secondo il comma 2, alla «determinazione dell"entità e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali in base al fabbisogno standard o alla capacità fiscale» di Comuni e Province."

In attesa dell"emanazione della legislazione delegata, il comma 3 dello stesso art. 21 ha «provvisoriamente» individuato per i Comuni le seguenti funzioni:

«a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall"ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

b) funzioni di polizia locale;

c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l"edilizia scolastica;

d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell"ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

f) funzioni del settore sociale».

Sempre in una cornice normativa finalizzata all"implementazione del "federalismo fiscale", è poi intervenuto l"art. 3 del decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province), che, per i fini specifici dello stesso decreto legislativo, ha ribadito l"individuazione «in via provvisoria» delle funzioni fondamentali di cui all"art. 21 delle legge n. 42 del 2009, precisando anch"esso che ciò avveniva «fino alla data di entrata in vigore della legge statale di individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e Province».

Un richiamo espresso all"art. 21 della legge n. 42 del 2009 si rinveniva nell"art. 14, comma 27 del d.l. n. 78 del 2010, che in epoca successiva sarebbe stata sostituita proprio dall"art. 19, d.l. 95/12. Si noti, tuttavia, che anche in questo caso, il rinvio era per i fini «dei commi da 25 a 31» (cioè per l"esercizio associato delle funzioni fondamentali tramite convenzioni o unioni di Comuni) e, segnatamente, «fino alla data di entrata in vigore della legge con cui sono individuate le funzioni fondamentali di cui all"articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione».

Si richiamava, in altri termini, un provvedimento che avrebbe dovuto individuare in "via definitiva" le funzioni da riferire alla gestione associata degli enti locali territoriali.

"È, dunque, con la censurata disposizione della lettera a) del comma 1 dell"art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, che, nel riscrivere il comma 27 dell"art. 14 citato, vengono individuate, non più in via dichiaratamente provvisoria, né con espressa limitazione od orientamento verso specifici fini, le funzioni fondamentali dei Comuni, tramite una elencazione più ampia di quella che recavano i citati artt. 21 della legge n. 42 del 2009 e 3 del d.lgs. n. 216 del 2010."

In questo senso, pertanto, la Corte ha respinto i ricorsi regionali, sul presupposto che l"art. 19, disponendo in maniera definitiva circa le funzioni degli enti locali, sia da considerarsi quale competenza da riconoscersi in capo allo Stato.

2. Il riparto delle competenze (anche con riferimento ai spl e idrico in particolare)

La Corte, al riguardo, ha evidenziato che "al di là di quale possa essere la configurazione del rapporto tra le «funzioni fondamentali» degli enti locali di cui all"articolo 117, secondo comma, lettera p), e le «funzioni proprie» di cui all"art. 118, secondo comma, Cost., in ogni caso "sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di "esercizio unitario", a livello sovracomunale, delle funzioni medesime" (cfr. sentenza n. 43 del 2004).

In quest"ottica, la Corte costituzione, richiamando altre pronunce (cfr. sentenze n. 325 del 2010 e n. 272 del 2004), ha voluto rimarcare che la competenza dello Stato deve essere riconosciuta anche avuto riguardo alla disciplina concernente le modalità dell"affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Si tratta di una competenza che non può essere ascritta "all"àmbito delle «funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e Città metropolitane", atteso che "la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell"ente locale". I giudici costituzionali hanno affermato quanto segue:

"Tale assunto è stato fatto proprio anche dalla sentenza n. 307 del 2009, la quale però ha ritenuto, con specifico riferimento al servizio idrico integrato, che la non separabilità tra la gestione della rete e la gestione di detto servizio costituisca principio riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di funzioni fondamentali dei Comuni, posto che «le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l"evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali», restando la competenza regionale nella materia di servizi pubblici locali «in un certo senso limitata dalla competenza statale suddetta», potendo «continuare ad essere esercitata negli altri settori, nonché in quello dei servizi fondamentali, purché non sia in contrasto con quanto stabilito dalle leggi statali». Diversamente si è invece opinato quanto, per l"appunto, alle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, per cui non può essere evocata la lettera p) del secondo comma dell"art. 117 Cost., giacché «la regolamentazione di tali modalità non riguarda un dato strutturale del servizio né profili funzionali degli enti locali ad esso interessati (come, invece, la precedente questione relativa alla separabilità tra gestione della rete ed erogazione del servizio idrico), bensì concerne l"assetto competitivo da dare al mercato di riferimento".

Come già sopra richiamato, esclusa "la provvisorietà e la settorialità degli interventi normativi precedenti in materia", la Corte fa discendere che spetta allo Stato "l"individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni tra quelle che vengono a comporre l"intelaiatura essenziale dell"ente locale". A queste, a giudizio della Corte, devono poi essere aggiunte anche "le funzioni che attengono ai servizi pubblici locali". Tuttavia, rimarcano i giudici costituzionali, "la disciplina di dette funzioni è, invece, nella potestà di chi – Stato o Regione – è intestatario della materia cui la funzione stessa si riferisce. In definitiva, la legge statale è soltanto attributiva di funzioni fondamentali, dalla stessa individuate, mentre l"organizzazione della funzione rimane attratta alla rispettiva competenza materiale dell"ente che ne può disporre in via regolativa." Da ciò discende, quindi, che "la competenza regionale, nelle materie – di carattere concorrente o residuale – ad essa riservate, non viene, dunque, incisa dalla disposizione in esame, per cui perdono di consistenza tutte le censure proposte."

3. Le comunità montane

La Corte costituzionale nella sentenza in parola ha precisato che, per quanto attiene alle comunità montane (che si ricorda costituiscono una particolare forma di unioni tra comuni), "la competenza legislativa esclusiva statale di cui alla citata lettera p) non è invocabile[…], atteso che il richiamo limitato a Comuni, Province e Città metropolitane, ivi presente, «deve ritenersi tassativo» (sentenze n. 237 del 2009, n. 397 del 2006, n. 456 del 2005 e n. 244 del 2005)."

E, infatti, nella giurisprudenza della Corte, le comunità montane sono state individuate alla stregua di "un caso speciale di unioni di Comuni, create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni conferite" e funzioni comunali" (cfr. sentenza n. 244 del 2005). E considerando le comunità montane quali espressioni particolari del territorio regionale, la Corte riconosce "come la competenza statale di cui all"art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sia, in tale ambito, inconferente, giacché l"ordinamento delle comunità montane è riservato alla competenza legislativa residuale delle Regioni, di cui al quarto comma dell"art. 117 Cost., pur in presenza della qualificazione di dette comunità come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto le stesse non sono contemplate dall"art. 114 Cost. (oltre che, come detto, dalla citata lettera p)." Da ciò consegue che (cfr. sentenze n. 237 del 2009 e n. 456 del 2005) "non possono venire in rilievo neppure i principi fondamentali desumibili dal Testo unico sugli enti locali (d.lgs. n. 267 del 2000) e, dunque, non può trovare applicazione la disposizione di cui all"art. 117, terzo comma, ultima parte, Cost., «la quale presuppone, invece, che si verta nelle materie di legislazione concorrente»."

4. Il "coordinamento della finanza pubblica" quale criterio per individuare la competenza statale

La Corte costituzionale ritiene che lo Stato abbia titolo legittimante per intervenire nel comparto delle forme aggregative tra enti locali in quanto (cfr. sentenze n. 151 del 2012, n. 91 del 2011, n. 326 del 2010, n. 27 del 2010 e n. 237 del 2009) si è in presenza del principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell"art. 117, terzo comma, Cost., ove la disciplina dettata, nell"esercizio di siffatta potestà legislativa concorrente, sia indirizzata ad obiettivi di contenimento della spesa pubblica. Ed è proprio sulla base di tale principio che i giudici costituzionali, richiamando la giurisprudenza della Corte (cfr. tra le tante, le seguenti sentenze: n. 236 del 2013, n. 193 del 2012, n. 151 del 2012, n. 182 del 2011, n. 207 del 2010, n. 297 del 2009), riconoscono che "il legislatore statale può, con una disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all"autonomia di spesa degli enti territoriali. Vincoli che possono considerarsi rispettosi dell"autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscano un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»; e siano rispettosi del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell"intervento normativo rispetto all"obiettivo prefissato."

Da questa ricostruzione discende che l"art. 19, d.l. 95/12 è finalizzato proprio "ad un contenimento della spesa pubblica, creando un sistema tendenzialmente virtuoso di gestione associata di funzioni (e, soprattutto, quelle fondamentali) tra Comuni, che mira ad un risparmio di spesa sia sul piano dell"organizzazione "amministrativa", sia su quello dell"organizzazione "politica", lasciando comunque alle Regioni l"esercizio contiguo della competenza materiale ad esse costituzionalmente garantita, senza, peraltro, incidere in alcun modo sulla riserva del comma quarto dell"art. 123 Cost. In definitiva, si tratta di un legittimo esercizio della potestà statale concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi del terzo comma dell"art. 117 Cost."



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