Stranieri, immigrati - Asilo, rifugio -  Redazione P&D - 17/03/2013

IL SISTEMA DI PROTEZIONE INTENAZIONALE DELLO STRANIERO NELLE ULTIME SENTENZE DELLA CASSAZIONE - R.K.

 Il sistema plurale di protezione internazionale è stato  introdotto dalle Direttive 2004/83/CE e 2005/85/CE, peraltro di prossima modificazione (per effetto della Direttiva 2011/51/CE), attuate in Italia con i D. Lgs. n. 251 del 2007 e 25 del 2008.

Nel corso del 2012 la S.c. ha affrontato il tema, di cruciale importanza, del rapporto tra il diritto d"asilo costituzionale, stabilito nell"art. 10, terzo comma, Cost. e l"attuale, modificata disciplina normativa delle misure umanitarie di derivazione europea.

La questione dell"autonomia del diritto d"asilo costituzionale e della sua immediata precettività non è stata risolta in modo univoco negli orientamenti di legittimità che si sono sviluppati anteriormente all"entrata in vigore dell"attuale sistema di protezione internazionale diversificato.

Nelle prime pronunce delle Sezioni Unite, sollecitate da ricorsi in tema di giurisdizione, è stata riconosciuta la dignità di diritto soggettivo perfetto all"asilo costituzionale (Sez. Un., n. 4674 del 1997, Rv. 504706 e n. 907 del 1999, Rv. 532296).

In una seconda fase, nella vigenza di un regime giuridico che riconosceva esclusivamente lo status del rifugiato politico, la Corte ha adottato un orientamento molto restrittivo, attribuendo all"asilo costituzionale l"esclusiva funzione di consentire la permanenza temporanea dello straniero al solo fine di procedere all"accertamento giurisdizionale delle condizioni per il rifugio (Sez. 1, n. 18940 del 2006, Rv. 591592).

Ha così stabilito la S.c. che la situazione giuridica dello straniero, che richieda il rilascio di permesso per ragioni umanitarie, ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali con la conseguenza che la garanzia apprestata dall'art. 2 cost. esclude che dette situazioni possano essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidata solo l'accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell'esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservate al legislatore. La giurisdizione sui diritti umani fondamentali, in mancanza di una norma espressa che disponga diversamente, spetta al g.o. L'art. 5, comma 6, d.lg. 25 luglio 1998 n. 286 non definisce i seri motivi di carattere umanitario che limitano il potere di rifiutare o revocare il permesso di soggiorno allo straniero privo dei requisiti previsti da convenzioni internazionali per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tali motivi debbono essere identificati facendo riferimento alle fattispecie previste dalle convenzioni internazionali, universali o regionali, che autorizzano o impongono allo Stato italiano di adottare misure di protezione a garanzia dei diritti umani fondamentali e che trovano espressione e garanzia anche nella Costituzione (Cassazione civile  sez. un., 09 settembre 2009, n. 19393, Riv. dir. internaz. 2009, 4, 1201).

 

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Quindi, il diritto di asilo è interamente attuato e regolato attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti costituiti dallo status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e dal diritto al rilascio di un permesso umanitario, ad opera della esaustiva normativa di cui al d.lg. 19 novembre 2007 n. 251, adottato in attuazione della Direttiva 2004/83/Ce del Consiglio del 29 aprile 2004, e di cui all'art. 5, comma 6, d.lg. 25 luglio 1998 n. 286. Ne consegue che non vi è più alcun margine di residuale diretta applicazione del disposto di cui all'art. 10, comma 3, cost., in chiave processuale o strumentale, a tutela di chi abbia diritto all'esame della sua domanda di asilo alla stregua delle vigenti norme sulla protezione (Cassazione civile  sez. VI, 26 giugno 2012, n. 10686, Giust. civ. Mass. 2012, 6, 848).

In defintiva, la ricomprensione delle misure tipiche e della misura atipica della protezione umanitaria, nell"ambito costituzionale del diritto d"asilo conferma la natura inviolabile di tale diritto fondamentale della persona e ne garantisce il più elevato grado d"incomprimibilità da parte delle autorità amministrative di polizia e di sicurezza, essendo l"intera materia rigidamente protetta da riserva assoluta di legge. Ciò dovrebbe contribuire a determinare una più ampia configurabilità di situazioni vulnerabili da tutelare con la misura residuale, avendo le "libertà democratiche" un contenuto più ampio dei rischi d"incolumità psicofisica posti a base delle misure tipiche.

Anche dal punto di vista procedimentale le misure di protezione sono state implementate.

E' stato riconosciuto il diritto del cittadino straniero a conoscere fin dalla fase iniziale il procedimento che lo riguarda. Con l"ordinanza n. 10546/2012, è stato stabilito che: «In tema di protezione internazionale, il provvedimento amministrativo della Commissione territoriale deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all"art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, atteso l"espresso richiamo ad esso operato dall"art. 18 del d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25. La violazione di tale obbligo determina la invalidità della decisione del giudice che, adito a fronte del provvedimento amministrativo negativo, abbia puramente e semplicemente accettato le acquisizioni procedimentali lesive dei diritti di difesa, senza procedere ad alcuna iniziativa officiosa e collaborativa: detta iniziativa, se può essere negata quando le prospettazioni documentali ed orali del richiedente protezione siano di tale implausibilità da rendere la stessa inutile, non può essere declinata allorché il richiedente protezione, per omesso avviso dell"inizio del procedimento amministrativo, non abbia potuto ragionevolmente formulare nessuna produzione o deduzione».

L"omesso avvio dell"inizio del procedimento determina l"invalidità della pronuncia giurisdizionale che abbia fondato la propria decisione soltanto sulle risultanze del procedimento espletatosi davanti alla Commissione territoriale senza la partecipazione del richiedente dovuta alla sua impossibilità di conoscere l"instaurazione del procedimento.

Sempre al fine di una corretta instaurazione del contraddittorio la Corte ha riconosciuto la legittimazione del Ministero degli Interni a proporre impugnazione avverso la pronuncia di primo grado, anche se tale prima fase del giudizio si è svolta nel vigore della disciplina normativa che escludeva tale legittimazione.

Infatti, la sentenza della Sez. 6, n. 16227/2012 ha stabilito: «Nei procedimenti giurisdizionali riguardanti la protezione internazionale dello straniero, l"impugnazione della pronuncia di primo grado da parte del Ministero degli Interni è ammissibile, in virtù del principio tempus regit actum, ancorché il Ministero non abbia partecipato al primo grado di giudizio, qualora il reclamo sia proposto a far data dall"8 agosto 2009, tempo di entrata in vigore dello jus superveniens che ha configurato il Ministero stesso quale parte del procedimento (art. 35, comma 5, del d.lgs. n. 25 del 2008, novellato dall"art. 1, comma 13, della legge n. 94 del 2009)».

 

Ulteriore passo in aventi in tema di corretta informazione allo straniero. Ciò imponendo all"autorità amministrativa di provvedere a modelli standard di provvedimenti (peraltro a contenuto vincolato dai requisiti di legge) nelle lingue straniere più utilizzate, sulla base dell"ampia prevedibilità delle provenienze dei flussi migratori. E difatti: "Per quanto riguarda i procedimenti di protezione internazionale, l"obbligo di traduzione degli atti del procedimento nella lingua conosciuta dallo straniero, imposto dall"art. 10 del d. lgs. n. 25 del 2008, deve essere esteso a tutte le comunicazioni rilevanti ai fini dell"esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale. Questa norma che permane in vita anche dopo la radicale modifica dell"art. 35 del d. lgs. n. 25 del 2008, dovuta al d. lgs. n. 150 del 2011, introduce il quesito relativo alla necessità di tradurre anche i provvedimenti giurisdizionali riguardanti i procedimenti di protezione internazionali e non soltanto quello della Commissione territoriale".( Cass. Sez. 6-1, n. 26480/2011, secondo la quale la nullità del provvedimento della Commissione per difetto di traduzione nella lingua conosciuta dallo straniero determina non una mera pronuncia di declaratoria d"invalidità ma l"obbligo di decidere nel merito ripristinando le garanzie pretermesse).

Ancora: "In tema di protezione internazionale dello straniero, la comunicazione della decisione negativa della Commissione territoriale competente, ai sensi dell"art. 10, commi 4 e 5, del d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, deve essere resa nella lingua indicata dallo straniero richiedente o, se non sia possibile, in una delle quattro lingue veicolari (inglese, francese, spagnolo o arabo, secondo l"indicazione di preferenza), determinando la relativa mancanza l"invalidità del provvedimento; tale vizio, tuttavia, analogamente alle altre nullità riguardanti la violazione delle prescrizioni inderogabili in tema di traduzione, può essere fatto valere solo in sede di opposizione all"atto che da tale violazione sia affetto, ivi compresa l"opposizione tardiva, qualora il rispetto del termine di legge sia stato reso impossibile proprio dalla nullità" (Cass. Sez. 6-1, n. 420/2012).

L"obbligo di traduzione previsto per tutti gli atti dei procedimenti giurisdizionali relativi a misure di protezione internazionale, sulla base dell"art. 10, comma 4 e 5, d. lgs. n. 25 del 2008 (cfr. Cass. Sez. 6-1, n. 24543/2011), non può essere limitato all"uso delle lingue veicolari: è nullo il provvedimento di espulsione (nella specie di cittadino indiano entrato in Italia sottraendosi ai controlli di frontiera e trattenutosi nel territorio dello Stato illegalmente) tradotto in lingua veicolare per l"affermata irreperibilità immediata di traduttore nella lingua conosciuta dallo straniero, salvo che l"amministrazione non affermi ed il giudice ritenga plausibile, l"impossibilità di predisporre un testo nella lingua conosciuta dallo straniero per la sua rarità ovvero l"inidoneità di tal testo alla comunicazione della decisione in concreto assunta.

Per quanto riguarda l'onere probatorio disciplinato nei procedimenti di protezione internazionali fin dall"arresto delle Sezioni Unite n. 27310/2008 ha stabilito che, anche prescindendo dal regime giuridico di diritto positivo ratione temporis applicabile, il principio regolativo dell"onere della prova nei giudizi civili è fortemente attenuato, essendo tenuto il giudice ad esercitare i propri poteri istruttori officiosi al fine di verificare la veridicità delle dichiarazioni della parte richiedente in ordine alle sue condizioni personali collegate alla generale condizione politica del paese di provenienza.

Inoltre, la valutazione della credibilità soggettiva del richiedente deve essere svolta alla stregua dei criteri stabiliti nell"art. 3, quinto comma, del d.lgs. n. 251 del 2007 (verifica dell"effettuazione di ogni ragionevole sforzo per circostanziare la domanda; deduzione di un"idonea motivazione sull"assenza di riscontri oggettivi; non contraddittorietà delle dichiarazioni rispetto alla situazione del paese; presentazione tempestiva della domanda; attendibilità intrinseca), non sulla base della mera mancanza di riscontri oggettivi, e l"acquisizione delle informazioni sul contesto socio-politico del paese di rientro deve avvenire in correlazione con i motivi di persecuzione o di pericoli dedotti, sulla base delle fonti di informazione indicate nell"art. 8, comma terzo, del d.lgs. n. 25 del 2008, ed in mancanza, o ad integrazione di esse, mediante l"acquisizione di altri canali informativi, dando conto delle ragioni della scelta.(Nella specie, in applicazione del principio, la S.C. ha cassato la decisione della Corte di appello, che aveva ritenuto inverosimili le dichiarazioni di un cittadino del Togo sul rischio di persecuzione nel paese d"origine, senza applicare i criteri legali di valutazione della credibilità oggettiva e facendo esclusivo riferimento sulle risultanze del sito del Ministero degli Esteri destinato all"informazione turistica e su indicazioni non aggiornate provenienti da Amnesty International), (Cass. Sez. 6-1, n. 16202/2012)

La Corte ha anche precisato il contenuto del diritto di asilo:

«In tema di protezione internazionale dello straniero, il riconoscimento del diritto ad ottenere lo status di rifugiato politico, o la misura più gradata della protezione sussidiaria, non può essere escluso, nel nostro ordinamento, in virtù della ragionevole possibilità del richiedente di trasferirsi in altra zona del territorio del Paese d"origine, ove egli non abbia fondati motivi di temere di essere perseguitato o non corra rischi effettivi di subire danni gravi, atteso che tale condizione, contenuta nell"art. 8 della Direttiva 2004/83/CE, non è stata trasposta nel d.lgs. n. 251 del 2007, essendo una facoltà rimessa agli Stati membri inserirla nell"atto normativo di attuazione della Direttiva» (Cass. Sez.6-1, n. 2294/2012)

La Corte ha riconosciuto che la circostanza per cui l"omosessualità sia considerata un reato dall"ordinamento giuridico del Paese di provenienza (nella specie, Senegal) è rilevante, costituendo una grave ingerenza nella vita privata dei cittadini omosessuali, che compromette grandemente la loro libertà personale e li pone in una situazione oggettiva di persecuzione, tale da giustificare la concessione della protezione richiesta; devono, pertanto, essere acquisite le prove, necessarie al fine di acclarare la circostanza della omosessualità del richiedente, la condizione dei cittadini omosessuali nella società del Paese di provenienza e lo stato della relativa legislazione, nel rispetto del criterio direttivo della normativa comunitaria e italiana in materia di istruzione ed esame delle domande di protezione internazionale (Cass. Sez. 6-1, n. 15981/2012).

Infine: il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria o del diritto di asilo o del permesso per motivi umanitari è la circostanza che il cittadino di un determinato Paese, a causa delle persecuzioni o dei pericoli che lo minacciano, non può restare nello stesso e deve pertanto indirizzarsi verso altro Paese che lo possa ospitare. Ne consegue che, in caso di doppia cittadinanza, non sussistono le condizioni per la protezione intenazionale, secondo la disciplina dello Stato italiano, qualora il soggetto che non possa restare in uno dei Paesi di cui è cittadino, possa però dirigersi verso l"altro Paese di cui abbia la cittadinanza senza correre alcun pericolo. (Nella specie, la S.C., ha confermato il rigetto della domanda proposta da uno straniero cittadino dello Zimbabwe e della Nigeria, che aveva riferito di persecuzioni e di pericolo grave a suo carico solo nello Zimbabwe), (Sez. 6-1, n. 10375/2012).