Il 1 gennaio 2012 sono entrate in vigore le nuove modalità di ricorso per l"invalidità civile, cecità e sordità (così come per la pensione di inabilità e l"assegno ordinario di invalidità), nonché per l"handicap (legge n. 104/92) e la disabilità (legge n. 68/99) È stato dunque introdotto un nuovo articolo nel codice di procedura civile che rende obbligatorio l'accertamento tecnico preventivo e il cui obiettivo dovrebbe essere quello di favorire la mediazione tra le parti evitando eventuali contenziosi giudiziari.

1) LA SITUAZIONE PRECEDENTE ALL"ENTRATA IN VIGORE DELL"ACCERTAMENTO TECNICO PREVENTIVO OBBLIGATORIO

Secondo il Rapporto sull"andamento della produzione dell"anno 2010 dell"Inps le richieste di prestazioni, correlate alle domande registrate, ammontano a 1.824.515; di queste le più numerose si riferiscono all"invalidità civile (1.022.774) e al riconoscimento dello stato di handicap (683.175) ex lege n. 104/92, seguono le prestazioni inerenti il riconoscimento della disabilità (73.378) ai fini del collocamento mirato (ex lege n. 68.99), cecità civile (23.536) e sordità (21.652).

Tali dati evidenziano il carico di lavoro dell"Inps, che si ripercuote anche sul ricorso ai Tribunali se si considera che le cause in giacenza tre anni fa erano poco più di un milione, mentre sommando la giacenza presente all"inizio 2010 con le pratiche aperte nel corso dello stesso anno risultano oltre un milione e 120mila cause da evadere. Complessivamente In Italia il contenzioso previdenziale interessa una parte significativa di tutto quello nazionale poiché circa il 20%, su cinque milioni di cause civili pendenti, riguardano l'Inps. Tra queste le cause avviate per il riconoscimento dell'invalidità civile si collocano ampiamente al primo posto (42,5 % del totale), seguite da quelle inerenti le prestazioni di sostegno al reddito (18,1 %) e quelle pensionistiche (15,3 %). Sono infatti oltre 500mila i ricorsi che, dal 2009 a oggi, interessano l'invalidità civile e la Corte dei Conti nel novembre 2010 ha certificato che in tale materia l"Inps perde le cause nel 67 % dei casi ossia due su tre. È dunque di tutta evidenza che i ricorsi in giudizio costituivano, almeno fino all"entrata in vigore dell"accertamento tecnico preventivo, una questione da arginare e affrontare con decisione anche alla luce del fatto che la popolazione invecchia e aumentano le persone con disabilità progressive e acquisite ed era dunque ipotizzabile una crescita dei contenziosi, almeno prima dell"entrata in vigore dell"art. n. 445 bis del codice di procedura civile, ossia l"accertamento tecnico preventivo obbligatorio.

Per tentare di arrestare tale trend la manovra economica di luglio 2011 (art.38 legge n.111/2011) è intervenuta modificando il codice di procedura civile con l"obiettivo di limitare la possibilità di ricorsi o almeno di allungare l"esito degli stessi introducendo una sorta di prericorso ossia un accertamento tecnico preventivo obbligatorio senza il quale non è possibile iniziare la causa civile. Questo articolo, il n. 445 bis, comporta la nomina di un consulente, al fine di raggiungere un accordo tra la persona e l"Inps; solo in seguito il cittadino potrà poi effettuare l"eventuale ricorso vero e proprio per via giudiziaria per il riconoscimento dell"invalidità civile, cecità e sordità civile, handicap e disabilità, oltre all"assegno di invalidità e alla pensione di inabilità.

Il testo letterale introdotto dall"art. 38 comma 1 lettera b) è il seguente:

"Al codice di procedura civile sono apportate le seguenti modificazioni: 1) dopo l'articolo 445 è inserito il seguente: "Art. 445-bis (Accertamento tecnico preventivo obbligatorio). Nelle controversie in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla legge 12 giugno 1984, n. 222, chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta con ricorso al giudice competente ai sensi dell'articolo 442 codice di procedura civile, presso il Tribunale nel cui circondario risiede l'attore, istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere. Il giudice procede a norma dell'articolo 696 - bis codice di procedura civile, in quanto compatibile nonché secondo le previsioni inerenti all'accertamento peritale di cui all'articolo 10, comma 6-bis, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e all'articolo 195. L'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo costituisce condizione di procedibilità della domanda di cui al primo comma. L'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice ove rilevi che l'accertamento tecnico preventivo non è stato espletato ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione dell'istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso. La richiesta di espletamento dell'accertamento tecnico interrompe la prescrizione. Il giudice, terminate le operazioni di consulenza, con decreto comunicato alle parti, fissa un termine perentorio non superiore a trenta giorni, entro il quale le medesime devono dichiarare, con atto scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le conclusioni del consulente tecnico dell'ufficio. In assenza di contestazione, il giudice, se non procede ai sensi dell'articolo 196, con decreto pronunciato fuori udienza entro trenta giorni dalla scadenza del termine previsto dal comma precedente omologa l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico dell'ufficio provvedendo sulle spese. Il decreto, non impugnabile né modificabile, è notificato agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni. Nei casi di mancato accordo la parte che abbia dichiarato di contestare le conclusioni del consulente tecnico dell'ufficio deve depositare, presso il giudice di cui al comma primo, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla formulazione della dichiarazione di dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando, a pena di inammissibilità, i motivi della contestazione.

2) all'articolo 152 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile e disposizioni transitorie, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «A tale fine la parte ricorrente, a pena di inammissibilità di ricorso, formula apposita dichiarazione del valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l'importo nelle conclusioni dell'atto introduttivo»."

Vediamo ora più nel dettaglio cos"è e come si configura l"accertamento tecnico preventivo obbligatorio.

2) COS"È E COME SI SVOLGE L"ACCERTAMENTO TECNICO PREVENTIVO OBBLIGATORIO

L"Inps deve essere presente obbligatoriamente in tutti i contenziosi giudiziari relativi ai procedimenti riguardanti le minorazioni civili, l"handicap e la disabilità e ad oggi non è stata reintrodotta alcuna possibilità di ricorso amministrativo, eliminato con la legge 24 novembre 2003, n.326 ("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici"); in passato e fino ad oggi il cittadino che ricorreva in giudizio per contestare l"esito dell"accertamento delle Commissioni medico-legali poteva farlo mediante ricorso al Tribunale Ordinario entro 180 giorni - a pena di decadenza - dalla notifica del verbale sanitario e dalla revoca o dalla sospensione della provvidenza economica; a ciò si aggiunge anche la necessità di farsi assistere da un legale e in tal caso è possibile appoggiarsi a un patronato sindacale. Il giudice nominava poi il Consulente Tecnico d'Ufficio (CTU) incaricato della perizia che, una volta effettuata, veniva acquisita agli atti insieme alla documentazione sanitaria allegata dal ricorrente all'atto di presentazione del ricorso e alla documentazione presentata dalla controparte.

Con l"introduzione dell"art. 445 bis succitato a partire dal 1 gennaio 2012 è necessario, prima di adire in giudizio, verificare la sussistenza dei requisiti sanitari che rendano possibile contestare quanto definito in via amministrativa nelle valutazioni collegiali delle Commissioni medico-legali. Il cittadino ha 6 mesi di tempo per attivare tale accertamento tecnico preventivo e il suo effettivo svolgimento costituisce condizione di procedibilità della causa.

Il cittadino che voglia effettuare un ricorso rispetto a una decisione dell"Inps dunque non può più presentare al Tribunale il ricorso introduttivo per il giudizio, bensì l"istanza di accertamento tecnico preventivo per la verifica dei prerequisiti inerenti le "condizioni sanitarie addotte a sostegno delle pretese che si intendono far valere in giudizio" e che legittimano la richiesta di ricorso effettuata dalla persona. La finalità è quella di raggiungere un accordo in via conciliativa senza iniziare il contenzioso giudiziale vero e proprio. In sostanza l"introduzione nel codice civile dell"articolo 445-bis mira a limitare il contenzioso giudiziario che riguarda l"invalidità, la cecità e la sordità civile, l"handicap e la disabilità ma anche la pensione di inabilità e l"assegno di invalidità, che si riferiscono ai lavoratori diventati invalidi nel corso della loro attività lavorativa.

Dunque il nuovo iter prevede che l'accertamento tecnico preventivo sia una condizione obbligatoria di procedibilità della domanda ai fini del riconoscimento in giudizio dei diritti in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità ai sensi della legge 222/84. In seguito all"accertamento tecnico preventivo se le parti accettano le conclusioni del Consulente Tecnico d"Ufficio (CTU) nominato dal giudice, quest"ultimo, ove nessuna delle parti si opponga alle conclusioni del perito con atto scritto depositato in cancelleria entro un termine perentorio non superiore a 30 giorni, emette (entro ulteriori 30 giorni) un decreto non impugnabile né modificabile con il quale omologa l'accertamento del requisito sanitario effettuato dal consulente del Tribunale e depositato nella relazione.

Nel caso in cui accerti che non è stata presentata l"istanza o non è stato completato l"accertamento tecnico preventivo, il giudice non procede e concede al massimo altri 15 giorni di tempo per adempiere a quanto previsto dalla norma. Il giudice, a seguito della presentazione dell"istanza di accertamento tecnico preventivo obbligatorio, seguendo le forme e le modalità previste dall"art. 696-bis c.p.c. ("consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite") ne dispone la notifica all"Inps insieme al decreto di fissazione dell"udienza di comparizione, nel corso della quale nomina il consulente tecnico d"ufficio e gli conferisce l"incarico di effettuare la visita medica. Per effetto dell"art. 38 comma 8 della Legge n.111/2011, alle operazioni peritali partecipa di diritto il medico legale dell"Inps, in deroga al comma primo dell"art. 201 c.p.c. ("Consulente tecnico di parte" che al primo comma recita: "Il giudice istruttore, con l'ordinanza di nomina del consulente, assegna alle parti un termine entro il quale possono nominare, con dichiarazione ricevuta dal cancelliere, un loro consulente tecnico."). L'eventuale improcedibilità deve essere eccepita dal legale dell'Inps o rilevata d'ufficio dal giudice, a pena di decadenza, entro la prima udienza. È importante sottolineare che la richiesta di espletamento dell'accertamento tecnico preventivo interrompe la prescrizione.

Va precisato che nel ricorso introduttivo del giudizio di merito devono essere specificati, a pena di inammissibilità, i motivi per cui si contesta l"esito della CTU. Non è chiaro quali siano i criteri, oltre a quelli di diritto, che possano rendere ammissibile o meno le motivazioni addotte dal ricorrente. Inoltre va sottolineato che, rispetto a quanto previsto nella versione di luglio 2011, l"esito di tale ricorso per via giudiziaria è tuttavia inappellabile in quanto la recente legge n. 183 del 12 novembre 2011 (Legge di stabilità 2012) all"art.27, comma 1, lettera f, ha eliminato il secondo grado del giudizio di merito successivo all"espletamento dell"accertamento tecnico preventivo per tutte le cause di natura sanitaria afferenti all"Inps iniziate dopo il 1 gennaio 2012.

Ove non vi siano contestazioni il giudice, (salvo che non ritenga di procedere alla rinnovazione della perizia ai sensi dell'art. 196 c.p.c. «"Rinnovazione delle indagini e sostituzione del consulente":
Il giudice ha sempre la facoltà di disporre la rinnovazione delle indagini e, per gravi motivi, la sostituzione del consulente tecnico», con decreto pronunciato fuori udienza entro 30 giorni dalla scadenza del termine previsto per il deposito dell'eventuale dichiarazione di dissenso), omologa con decreto non impugnabile né modificabile l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico d'ufficio (CTU) provvedendo sulle spese.

Le conclusioni del CTU vengono notificate agli enti previdenziali competenti i quali, verificati gli ulteriori eventuali requisiti di legge, devono riconoscere la prestazione o la provvidenza corrispondente entro 120 giorni; inoltre solo trascorso questo termine temporale i legali del cittadino ricorrente possono avviare eventuali azioni esecutive contro l"Inps.

Nel caso in cui via sia contestazione, la parte che ha esplicitato dichiarazione di dissenso rispetto all'accertamento del CTU, deve depositare, presso la Cancelleria del Tribunale al quale è stata presentata l'istanza di accertamento tecnico preventivo obbligatorio, entro il termine perentorio di 30 giorni dal deposito della succitata dichiarazione, il ricorso introduttivo del giudizio di merito, specificando, a pena di inammissibilità, i motivi della contestazione.

In sostanza con l"introduzione dell"accertamento tecnico preventivo obbligatorio in tali materie si mira a ottenere gli stessi effetti della sentenza senza attivare un procedimento giudiziale contenzioso, infatti fino al 1 gennaio 2012 chi voleva contestare una decisione dell"Inps in materia doveva presentare ricorso per via giudiziaria producendo documentazione sanitaria oltre a una perizia effettuata da un Consulente Tecnico di Parte (CTP) a proprie spese (potendosi comunque avvalere del patrocinio gratuito a spese dello Stato nel caso in cui ne avesse i requisiti socioeconomici, come previsto dall"art. 129 del Decreto del presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia": "Chi è ammesso al patrocinio può nominare un consulente tecnico di parte nei casi previsti dalla legge") mentre il Tribunale nominava un proprio CTU.

3) ALCUNE POSSIBILI CRITICITÀ

L"intenzione dichiarata del dettato normativo dovrebbe essere quella di snellire la Giustizia civile (obiettivo condivisibile) individuando di fatto una corsia preferenziale alla luce del fatto che la verifica dei requisiti sanitari per l"accertamento dell"invalidità civile, dell"handicap e della disabilità avviene mediante una valutazione collegiale di carattere medico-legale. Tuttavia tale modalità sembra più scoraggiare i ricorsi in quanto anche per i procedimenti relativi all"invalidità civile, all"handicap e alla disabilità per cui si ricorra all"Autorità Giudiziaria è stato introdotto con la manovra economica di luglio 2011 il "contributo unificato", ossia il pagamento di una tassa nei casi in cui il reddito imponibile sia superiore a tre volte 10.628,16 €, limite massimo per usufruire del patrocinio gratuito a spese dello Stato. In precedenza l"avvio dell"iter giudiziario era gratuito e dunque tale intervento assume, contestualmente anche alla crisi economica attuale, un"importante effetto deterrente al ricorso giudiziario nelle materie succitate, considerato che si devono pagare 37,00 € per effettuare l"accertamento tecnico preventivo obbligatorio, ma anche ulteriori 37,00 € per l"iscrizione al ruolo della causa promossa giudizialmente. Inoltre non tutti hanno le risorse economiche per anticipare le spese dei consulenti peritali oltre alla necessaria competenza atta a destreggiarsi in materie complesse e nella rete dei Servizi sociosanitari e della Giustizia. Il raggiungimento di tale obiettivo andrà dunque poi verificato concretamente in seguito.

In base a quanto previsto nelle nuove disposizioni normative, oggetto del presente contributo, sembra essere evidente una possibile difformità di trattamento tra il cittadino e l"Ente previdenziale in quanto vi è un diverso trattamento tra l"Inps e i consulenti tecnici di parte. Inoltre non sono definiti né i termini temporali entro i quali il giudice deve nominare il Consulente Tecnico d"Ufficio né quelli entro i quali il CTU deve depositare la relazione e dunque esiste la possibilità che si allunghino ulteriormente i tempi anche prima dell"eventuale procedimento giudiziario, anche in relazione all"eventuale nomina di ulteriori consulenti nella successiva fase dibattimentale vera e propria. La sentenza del processo è poi inappellabile; ciò significa che in tali materie esiste un solo grado di giudizio a differenza di altre materie che sono, ad avviso di chi scrive, di rilevanza minore rispetto a quelle qui trattate poiché riguardano la salute e la dignità delle persone.

Inoltre non vi è alcun riferimento alla professionalità specifica, al ruolo, alla deontologia e ai requisiti tecnico-professionali del Consulente Tecnico d"Ufficio, non essendo infatti disciplinati dalla norma le specifiche competenze professionali (medico legale o medico specialista nelle patologie presenti? Entrambi?) né nulla che affronti gli eventuali conflitti d"interessi relativamente ai professionisti individuati dal giudice. Se si può supporre che per l"accertamento dei requisiti sanitari atti a legittimare la pretesa che si intende far valere, si possa far riferimento a un medico, ci si chiede se, accertati i requisiti sanitari, esso rimanga la figura professionale più idonea o non debba essere almeno integrata da altre professionalità di tipo sociale o sociosanitario per la successiva fase valutativa. Ci si riferisce in particolare all"accertamento dell"handicap ex lege n.104/92 e della disabilità ex lege n.68/99, che prevedono la presenza dell"operatore sociale atto a valutare le conseguenze della patologia in particolare sulla vita di relazione (ma non solo) della persona con particolare attenzione al contesto familiare e socio-economico in cui essa è inserita.

Un"attenzione peculiare merita dunque la questione relativa all"accertamento tecnico preventivo obbligatorio in materia di handicap ex lege n. 104/92 e disabilità ex lege n. 68/99. Attualmente la normativa in materia d"invalidità civile presuppone che l"accertamento del requisito sanitario sia soddisfatto in seguito all"accertamento dell"esistenza della patologia (o di più patologie); tuttavia per quanto riguarda l"accertamento dell"handicap ciò non può ritenersi del tutto esaustivo in quanto a parità di patologia le ricadute rispetto alla sfera affettivo-relazionale, di apprendimento, sociale e lavorativa possono essere differenti da persona a persona in base a caratteristiche personali, familiari, socio-economiche e di contesto. Ne consegue che andrebbe definito in maniera più specifica cosa si intende per requisito sanitario o, come specificato nella norma, "condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere". Si ritiene che l"accertamento della presenza di una patologia e/o di una problematica sanitaria in sé sia condizione necessaria ma non sufficiente e sarebbe dunque auspicabile allargare la sfera d"indagine al contesto familiare, sociale e socio-relazionale della persona già nella fase relativa all"accertamento tecnico preventivo obbligatorio.

A tal proposito si ritiene che il Consulente Tecnico d"Ufficio possa e debba avvalersi di altre professionalità competenti a valutare le succitate condizioni sanitarie per le controversie relative alla valutazione dell"handicap e della disabilità già nella fase preliminare "conciliativa". Proprio per questo il legislatore ha previsto la presenza degli operatori sociali nelle Commissioni medico-legali per l"accertamento dell"handicap ex lege n. 104/92 e per la valutazione della disabilità ai fini del collocamento mirato ex lege n. 68/99, ossia affinché venissero rilevate e valutate le ricadute sociali delle problematiche sanitarie sulla vita delle persone. L"obiettivo è quello di valorizzare e integrare le diverse competenze e culture professionali nell"interesse della persona in quanto è indubbio che la valutazione medico-legale in senso stretto sia più orientata alla menomazione che alle conseguenze sociali per la persona stessa. Ciò è sicuramente corretto e ineccepibile in materia d"invalidità civile, ma può essere incompleto e fuorviante per quanto riguarda l"accertamento dell"handicap e della disabilità. Basta pensare a quanto possano essere differenti le ricadute sulla vita personale, familiare e sociale di due persone che, in seguito a un incidente sul lavoro, rimangano inabili all"attività lavorativa stessa. A parità di conseguenze sanitarie (ad esempio paralisi degli arti inferiori) potrebbero avere situazioni familiari diverse (uno sposato con figli a carico e unico percettore di reddito e l"altro solo senza rete parentale) e sviluppare ulteriori problematiche sanitarie diverse, ad esempio una forte depressione l"uno e problemi alcool correlati l"altro. Le ricadute delle conseguenze sanitarie vanno dunque valutate attentamente e possono dare luogo ad esiti anche diversi che poi possono incidere sugli esiti stessi della cura della patologia considerata prevalente e in tal senso si ritiene che una valutazione completa ed esaustiva contempli anche la conoscenza della storia personale e familiare della persona per comprendere appieno le ricadute sulla sua vita degli eventi occorsi.

A ciò va aggiunto che le risorse a cui i cittadini possono far riferimento non sono le medesime in quanto molto dipende anche dalla Regione, Provincia, Comune in cui si risiede cioè esiste una diversa fruibilità e modalità di accesso ai Servizi pubblici, del privato sociale non profit o del privato for profit sul territorio nazionale. La costruzione di un sistema di welfare che sia adeguato anche ai cambiamenti sociali in atto è di competenza del legislatore nazionale e regionale nonché degli attori territoriali presenti a diverso livello, in primis gli Enti locali, mentre l"interesse dell"Inps è quello di contenere la spesa pubblica, interesse encomiabile oltre che legittimo, ma che va bilanciato con gli interessi e i diritti dei cittadini, la cui situazione va dunque valutata in maniera competente, seria e approfondita. Da ciò emerge la necessità che i consulenti debbano essere terzi e competenti affinché la verifica dei presupposti sanitari e delle loro ricadute sociali sia completa, pertinente e fattuale e non solo formale.

In tal senso si ritiene che il consulente tecnico individuato (o la sua équipe) sia formato e competente rispetto allo strumento dell"ICF, che è una scala di valutazione multidimensionale qualitativa (o descrittiva) che colloca al centro la persona che non coincide più con la sua malattia, menomazione, disabilità, ma diventa un cittadino che si trova in una condizione di salute che può essere o meno migliorata a seconda dei fattori ambientali, personali e di contesto. Inoltre, ad avviso di chi scrive, la ratifica della Convenzione Onu in materia di disabilità (legge 3 marzo 2009 n. 18, "Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell'Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità") ha chiaramente sancito che l"accertamento in materia di handicap e disabilità non può più ridursi a una mera valutazione inerente il requisito sanitario dunque sembra chiaro che il consulente tecnico debba avere una competenza non solo di tipo medico-legale ma anche di tipo socio-sanitario con particolare attenzione al contesto, alla promozione della salute, all"inclusione sociale e al contrasto e rimozione della discriminazione delle persone con disabilità.