Il diritto alla salute consacrato nell’art. 32 della Costituzione,  l’esigenza di assicurare un’effettiva esigibilità dei Livelli Essenziali dell’Assistenza (LEA),  la regolazione pubblica del servizio sanitario nazionale  e i relativi vincoli di bilancio,  unitamente alla regionalizzazione dei servizi sanitari hanno sollecitato gli enti del servizio sanitario, nazionale e regionale, ad individuare formule giuridiche e modelli organizzativi in grado di contemperare l’esigibilità dei diritti alle prestazioni socio-sanitarie  e la sostenibilità economico-finanziaria del sistema sanitario.

In questa prospettiva, negli ultimi decenni, gli enti del servizio sanitario regionale hanno elaborato e sviluppato programmi di intervento, che registrano un significativo apporto e coinvolgimento dei soggetti giuridici privati nell’organizzazione, gestione ed erogazione dei servizi e delle prestazioni sanitarie.  Si tratta dei programmi di sperimentazioni gestionali, espressione della più ampia nozione di “partenariati pubblico-privati”, che si presentano quali modelli giuridici integrati e pluripartecipati alternativi a quelli tipicamente pubblicistici, che, recentemente, sono stati oggetto di specifiche disposizioni del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Le sperimentazioni gestionali sono riconducibili nell’ampia nozione di “partenariati pubblico-privati”, in quanto di questi ultimi presentano i “tratti inconfondibili”, segnatamente, a) una ricercata ed equilibrata composizione tra gli interessi dei soggetti pubblici e di quelli privati,  b) il comune perseguimento di una finalità di pubblico interesse, c) la sopportazione della maggior parte dei rischi economici e finanziari da parte dei soggetti privati;  d) l’identificazione precisa delle reciproche responsabilità; e) la condivisione delle azioni da intraprendere per realizzare il programma condiviso; f) la governance a supporto dell’accordo di partenariato;  e) i rischi e i benefici della collaborazione.

Anche le sperimentazioni gestionali, in quanto espressione di programmi di collaborazione pubblico-privata, rappresentano “luoghi” in cui i due “mondi”, segnatamente, pubblico e privato, sono chiamati ad esercitare e a condividere le loro responsabilità nel garantire servizi pubblici a costi sopportabili dalla collettività, in modo equo, continuo e trasparente. 

La decisione di attivare una partnership pubblico-privata, attraverso l’istituto giuridico del project financing, per la costruzione di un ospedale, richiede sia un’attenta previa valutazione di convenienza e fattibilità del ricorso alla formula del PPP (cfr. art. 175, comma 2, d. lgs. n. 36/2023) sia una specifica qualificazione della stazione appaltante (nel caso di specie un’azienda sanitaria). E’ quanto ha ribadito l’Autorità nazionale anticorruzione nel proprio parere del 26 febbraio 2024, n. 9, che ha altresì segnalato che l’operazione in oggetto deve essere necessariamente inserita nel piano triennale delle opere da realizzarsi in conformità a quanto previsto nell’art. 175, comma 1 del Codice dei contratti pubblici.

Il parere permette di svolgere alcune brevi riflessioni in ordine ai programmi di collaborazione pubblico-privata. Essi, come è ribadito nel d. lgs. n. 36/2023, possono realizzarsi sia sotto forma di partenariati contrattuali sia di sotto forma di accordi convenzionali. Proprio per la loro complessità e articolazione, nonché per il periodo medio-lungo della loro durata, l’ANAC evidenzia come sia necessario da parte dell’amministrazione pubblica procedere ad una valutazione di convenienza e di fattibilità dell’operazione, che non può che essere prerogativa specifica dell’azienda sanitaria, nel caso in esame.

A ciò si aggiunga che la stazione appaltante deve possedere una specifica qualificazione, che attiene: 1. Alla capacità di progettazione tecnico-amministrativa delle procedure; 2. Alla capacità di affidamento e controllo dell’intera procedura; 3. Alla capacità di verifica sull’esecuzione contrattuale.

Nella Relazione illustrativa del Codice dei contratti pubblici si legge che, avuto riguardo allo schema giuridico del project financing, la valutazione preliminare di convenienza e fattibilità del progetto coincide con la vera e propria attività di progettazione, comportando la valutazione di complessi aspetti giuridici, contabili ed economico-finanziari dell’operazione. Attività che la stazione appaltante deve essere in grado di svolgere in presenza della proposta proveniente dagli operatori economici interessati alla realizzazione dell’opera. Correttamente, l’Autorità anticorruzione segnala che non trattasi soltanto di “mera attività di programmazione” degli acquisti da realizzarsi sul mercato degli operatori economici. La concessione attraverso lo schema del project financing richiede, infatti, la “progettazione tecnico-amministrativa” della procedura che, in quanto tale, deve ritenersi riservata a soggetti qualificati.

Nel contesto sopra delineato, gli enti del servizio sanitario, in specie a livello regionale, possono ricorrere alla progettazione, organizzazione e gestione di formule giuridiche attraverso le quali, nell’ambito delle proprie competenze istituzionali e di programmazione degli interventi, possono realizzare sperimentazioni ed innovazioni in partnership con le organizzazioni private (non profit e for profit) nell’erogazione di servizi di interesse generale. La pubblica amministrazione, tuttavia, deve essere in grado di valutare la formula più adatta per realizzare l’obiettivo condiviso, considerando, tra gli altri, i seguenti aspetti: 1. il rischio imprenditoriale che l’operazione implica; 2. il rischio politico che l’attività può sottendere; 3. la disponibilità di capitale/patrimonio da parte del soggetto privato; 4. la legittimità, per l’ente pubblico, di istituire, nel caso di soggetto giuridico, una nuova società (cfr. piano di razionalizzazione delle società pubbliche); 5. la durata del progetto da realizzare.

A ben vedere, gli aspetti sopra richiamati richiedono skills e conoscenze tecnico-amministrative di cui la stazione appaltante deve essere in possesso e che il Codice dei contratti pubblici ha inteso prevedere quale conditio sine qua non per poter attivare formule di partenariato pubblico-privato, anche al fine di conseguire “l’obbligazione di risultato” cristallizzata nell’art. 1, commi 1 e 3 del medesimo Codice:

“1. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza”.

“3. Il principio del risultato costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso è perseguito nell’interesse della comunità e per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione europea.”